Децентралізація: чому реформа не відбулася?

Децентралізація охопила 70 % України, а створення місцевих громад в Україні має завершитися до осені 2020 року, заявив прем'єр-міністр Володимир Гройсман в ефірі телеканалу «Україна».
«Я вважаю, що крайній термін, коли ми повинні утворити об’єднані громади, дієві, там, де може бути школа, садок, нормальна дорога, клуб, підприємство – це не пізніше виборів місцевих громад, які відбудуться восени 2020 року. І це важливо, це в принципі мета. Ми в січні оновили план децентралізації на нові п’ять років, і він це передбачає», – зазначив Гройсман.
«Публічний аудит» розповідає, чому по суті вся децентралізація від влади звелася виключно до створення об’єднаних територіальних громад (ОТГ) та чому реально вона повноцінно не відбулася. 
При цьому в Ст. 140 Конституції України ще з моменту її прийняття була передбачена можливість добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селищ. У Ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування» (також з часу його ухвалення в 1997 році) була передбачена можливість для територіальних громад сусідніх сіл об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.
Фактично, за минулі 5 років єдине досягнення – розробка та виконання вищевказаної норми Основного Закону і Ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування» спеціального ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад», за яким регулюються відносини, що виникають у процесі добровільного ОТГ сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до ОТГ.
За словами Гройсмана, з 2019-го стартував другий етап децентралізації. Як інформують у Міністерстві регіонального розвитку, в Україні має бути створено близько 1 285 ОТГ на території 23 областей. Станом на лютий 2019 року 4 010 територіальних громад створили 876 ОТГ (із них у 69 ще очікують на рішення ЦВК про призначення виборів), де проживають 9 млн осіб. Середня кількість територіальних громад в одній ОТГ – 4, середня чисельність населення – 10,2 тис.
Об’єднання громад в ОТГ зумовило зростання фінансових надходжень, але левову частину в місцевих надходженнях має ПДФО, а мінімальна зарплата, яка впливає на нього, збільшується три роки поспіль, тому прямого взаємозв’язку з поліпшенням наповнення місцевого бюджету завдяки ОТГ на такому прикладі зробити неможливо, вказують у Мінрегіоні. Тобто, спостерігається лише зростання податкових надходжень за ПДФО в розрахунку на 1 жителя ОТГ: 2016 рік ПДФО – 112,8 грн, у 2017-му – 165,8 грн, 2018-му – 223,8 грн.
Таким чином, за підсумками чотирьох років доходи місцевих бюджетів не відповідають навіть рівню 2013 року як у грошовому вираженні (2013 – $ 13,2 млрд; 2017 – $ 8,6 млрд, 2018 – $ 8,9 млрд), так і в співвідношенні власних місцевих доходів у дохідній частині зведеного бюджету (2013 – 24 %; 2017 – 22 %, 2018 – близько 22,1 %). Виходить, реальну фінансову децентралізацію так і не реалізували, а грошима й надалі розпоряджається Київ.

«На сьогодні створено 70 % ОТГ від плану, який був затверджений Кабміном у 2015 році – процес триває. Судячи з аналітики, яку надає Мінрегон, у фінансовому плані бюджети громад тільки виграють від об’єднання, але про фактичне поліпшення якості життя в таких місцевостях – ані слова», – коментує юрист «Публічного аудиту» Володимир Тарчинський.

Як переконує прем’єр, новий етап децентралізації передбачає закріплення вже отриманих результатів та формування громад, хоча, крім укрупнення територіальних одиниць, реального позитиву в регіонах не помітно, оскільки за багатьма ключовими пунктами вони все одно залишаються заручниками дотацій із центру.
Серед завдань децентралізації на другому етапі в Уряді виокремлюють сім основних:
  • затвердження нового територіального підґрунтя для функціонування органів управління на рівні громад і районів;
  • передача повноважень виконавчої влади органам на місцях і розподіл обов’язків за принципом субсидіарності;
  • створення необхідної ресурсної бази для повноважень на місцях;
  • формування ефективної системи служби органів місцевого самоврядування;
  • створення системи державного контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування;
  • розвиток форм прямої народної влади: вибори і референдуми;
  • удосконалення механізму координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади.
Втім, які вигоди ОТГ отримають від перерахованого, не вказується. Слід нагадати, що для східних територій немає основи для надання додаткових податкових пільг або інвестицій, тому для подолання кризи в більшості райцентрах такої «реформи» буде явно недостатньо. Також у перспективній програмі йдеться про державний контроль за органами управління (очевидно, натякаючи на ідею Порошенка впровадити префектів на місцях із повноваженнями блокувати рішення місцевих рад та знімати з посади їх голів), що апріорі не поєднується з глибокою децентралізацією. Законодавчу базу для місцевих виборів і референдумів можна було підготувати давно, не чекаючи 2020 року, але цього так і не було зроблено.

«На сьогодні немає підстав говорити, що ОТГ зумовило нові джерела для наповнення бюджету чи створення робочих місць, та й відтік сільського населення лише збільшився. Фактично, під децентралізацію за останні 5 років підвели прийняття нового закону про ОТГ і зміни до податкового кодексу, реально не розширивши повноваження місцевої влади. По суті, центральна влада просто боїться втратити контроль над територіями і, відповідно, адміністративний ресурс, який їй потрібен на виборах», – резюмує керівник «Публічного аудиту» Максим Гольдарб.