Кабмін оголосив про другий етап децентралізації. А як із першим?

Кабмін оголосив про другий етап децентралізації. «За ці п'ять років перший етап реформи децентралізації ми пройшли, є можливість початку нового етапу, який буде базуватися на нових рішеннях, на завершення тих завдань, які стояли перед нами, а також необхідно забезпечити незворотність цієї реформи», – сказав Володимир Гройсман.

Наскільки об’єднання територіальних громад дозволило посилити децентралізацію, чи вплинуло воно реально на наповнення дохідної частини місцевих бюджетів та чи вдалося зменшити відтік сільського населення – розбирався «Публічний аудит».

У Ст. 140 Конституції України з моменту прийняття в 1996 році була передбачена можливість добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селищ. Ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування» (1997 рік) також говорить про можливість для територіальних громад сусідніх сіл об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.
По суті, за минулі 5 років єдиним досягненням стали розробка і прийняття для виконання вищевказаної норми Основного Закону і Ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування» спеціального ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад», за яким регулюються відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад (ОТГ) сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до ОТГ.
Аналіз ситуації, проведений Міністерством регіонального розвитку, показав, що в Україні має бути створено близько 1285 ОТГ на території 23 областей. Станом на січень 2019 року 4010 територіальних громад створили 876 ОТГ (із них у 69 ще чекають рішення ЦВК про призначення виборів), де проживають 9 млн осіб. Середня кількість територіальних громад в одній ОТГ дорівнює 4, середня чисельність населення – 10,2 тис.
За оцінками Мінрегіону, об’єднання громад в ОТГ зумовило зростання фінансових надходжень, але левова частка припадає на ПДФО, а мінімальна зарплата, яка впливає на нього, зростає три роки поспіль, тому прямої залежності, що показники місцевих бюджетів поліпшилися при ОТГ,  зробити неможливо. Тобто, спостерігається насамперед зростання податкових надходжень за ПДФО в розрахунку на 1 жителя ОТГ: у 2016 році ПДФО становив 112,8 грн, у 2017 – 165,8 грн, у 2018 – 223,8 грн.
За результатами 4-х років доходи місцевих бюджетів у доларовому еквіваленті не змогли повернутися до рівня 2013 року як у грошовому вираженні (2013 – $ 13,2 млрд; 2017 – $ 8,6 млрд, 2018 – $ 8,9 млрд), так і в співвідношенні власних місцевих доходів у дохідній частині зведеного бюджету (2013 – 24 %; 2017 – 22 %, 2018 – близько 22,1 %).

«Іншими словами, реальна фінансова децентралізація так і не спостерігається, а грошима і далі розпоряджається Київ», – пояснюює юрист «Публічного аудиту» Володимир Тарчинський.

На сьогодні створено майже 70 % ОТГ від плану, що затверджений Кабміном у 2015 році, – процес триває. Судячи з аналітики, яку надає Мінрегон, у фінансовому плані бюджети громад тільки виграють від об’єднання, але про фактичне поліпшення якості життя в таких місцевостях – поки що ні слова.
За словами прем’єра, новий етап децентралізації передбачає закріплення вже отриманих результатів та формування громад, хоча, крім укрупнення територіальних одиниць, реального позитиву в регіонах не помітно, оскільки переважно  вони залишаються заручниками дотацій із центру.
Серед завдань децентралізації на другому етапі в Уряді виділяють сім ключових:
  • затвердження нової територіальної підстави для функціонування органів управління на рівні громад і районів;
  • передача повноважень виконавчої влади органам на місцях і розподіл обов’язків за принципом субсидіарності;
  • створення необхідної ресурсної бази для повноважень на місцях;
  • формування ефективної системи служби органів місцевого самоврядування;
  • створення системи державного контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування;
  • розвиток форм прямої народної влади – вибори і референдуми;
  • удосконалення механізму координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади.
При цьому не вказується, які вигоди ОТГ отримають від реалізації вказаних завдань. Хоча, до прикладу, у східних територій немає основи для надання додаткових податкових пільг або інвестицій, тому для подолання кризи в більшості райцентрах такої реформи буде явно недостатньо, переконані в «Публічному аудиті». Також у перспективній програмі йдеться про державний контроль за органами управління (очевидно, натякаючи на ідею Порошенка впровадити префектів на місцях із повноваженнями блокувати рішення місцевих рад та знімати з посади їх голів), що апріорі йде врозріз із глибокою децентралізацією.

«Законодавчу базу для місцевих виборів і референдумів можна було давно підготувати, не чекаючи 2020 року, але цього зроблено не було», – акцентує Тарчинський.

За його словами, проведене з 2015 року об’єднання територіальних громад саме по собі не дало якихось нових джерел для наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, створення робочих місць, тому відтік сільського населення тільки посилився. Фактично, під децентралізацію за останні 5 років підвели прийняття нового закону про ОТГ і зміни до податкового кодексу, реально не розширивши повноваження місцевої влади.

«Центральна влада просто боїться втратити контроль над територіями і, відповідно, адміністративний ресурс, який їм потрібен на виборах, шантажуючи регіони фінансовими дотаціями», – резюмує керівник «Публічного аудиту» Максим Гольдарб.