Вибори до ОТГ: чому реформа не дасть позитивного ефекту без повноцінної децентралізації

В Україні проходять перші вибори в 40 об'єднаних територіальних громадах (ОТГ), повідомили в прес-службі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Так, перші вибори відбулися в 4 міських, 14 селищних та 22 сільських територіальних громадах; до складу цих об'єднаних громад увійшли 133 місцеві ради. Зокрема, у Вінницькій області – в одній ОТГ, у Дніпропетровській – у 4-х, у Волинській – 1, Донецькій – 1, Запорізькій – 7, Івано-Франківській – 2, Кіровоградській – 3, Луганській – 1, Одеській – 3, Полтавській – 2, Рівненській – 3, Сумській – 1, Тернопільській – 2, Харківській – 4, Херсонській – 1, Хмельницькій – 2, Чернівецькій – 2.

Після виборів загалом по країні має бути створено 705 об'єднаних територіальних громад.

Аналіз «Публічного аудиту»

У Ст. 140 Конституції України ще від часу її прийняття була передбачена можливість добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ.

На виконання зазначеної норми в Ст. 6 Закону «Про місцеве самоврядування» (також із часу прийняття в 1997 році) вказано про право об’єднуватися в одну територіальну громаду територіальним громадам сусідніх сіл, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Відтак формується загальний бюджет та об’єднується комунальне майно. Незважаючи на зазначені норми, протягом майже 20 років не було спеціального закону,  де було б визначено порядок дій для об’єднання громад.

Починаючи з весни 2015 діє спеціальний ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який врегульовує відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад (ОТГ) сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до відповідних громад.

Так, у Ст. 4 згаданого Закону визначено основні умови добровільного ОТГ:

– у складі ОТГ не може існувати іншої територіальної громади;

– територія ОТГ має бути нерозривною;

– ОТГ повинна бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області.

Адміністративним центром ОТГ визначається населений пункт (село, селище, місто), де є розвинена інфраструктура, і який, як правило, розташований ближче до географічного центру території ОТГ.

Відповідно до Ст. 8 Закону, об’єднана територіальна громада вважається утвореною:

1) від дня набрання чинності рішеннями всіх рад, які прийняли рішення про добровільне ОТГ;

2) із моменту набуття сили рішення про підтримку добровільного ОТГ на місцевий референдум.

«Однак законодавство про місцевий референдум досі не ухвалено, тому єдиним шляхом для об’єднання стає голосування всіх місцевих рад, які планують об’єднатися», – зазначає юрист «Публічного аудиту» Володимир Тарчинський.

Відповідно до Ст. 10 Закону держава здійснює фінансову підтримку добровільного ОТГ сіл, селищ, міст та приєднання до них шляхом надання ОТГ засобів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади.

За аналізом Міністерства регіонального розвитку, в Україні має бути створено близько 1 100 ОТГ на території 23-х областей. Станом на квітень 2018 року 3 378 територіальних громад створили 728 ОТГ (із них у 45-ти ще очікують на рішення ЦВК про призначення виборів), де проживає 6,1 млн осіб. Середня кількість територіальних громад в одній ОТГ – 5, середня чисельність населення – 8,5 тис.

Щодо фінансових можливостей, то в аналітиці Мінрегіону зазначено, що об’єднання громад в ОТГ зумовило зростання фінансових надходжень, але враховуючи, що левову частку в місцевих надходженнях припадає на ПДФО, а мінімальна зарплата, яка впливає на нього, зростає два роки поспіль, прямого взаємозв’язку, який би вказував на поліпшення наповнення місцевих бюджетів при ОТГ, на такому прикладі зробити неможливо. Тобто, фіксується лише збільшення податкових надходжень за ПДФО в розрахунку на 1 жителя ОТГ: 2016 рік – 112,8 грн, 2017-й – 165,8 грн, 2018 – 223,8 грн.

За цієї ж аналітикою Мінрегіону, доходи загального фонду бюджетів ОТГ у 2018 році збільшилися на 33 % проти аналогічного періоду минулого року. На кінець року, за прогнозами Мінфіну, очікується дохід місцевих бюджетів на рівні 231 млрд грн.

На сьогодні створено понад 70 % ОТГ від загального плану, затвердженого Кабміном у 2015 році. Судячи з аналітики, яку надає Мінрегон, у фінансовому плані бюджети громад тільки виграють від об’єднання, але про фактичне поліпшення якості життя в таких місцевостях поки що не згадується ні слова.

«Треба сказати, ОТГ дозволять простіше вирішувати земельні питання, коли маленькі села й селища будуть регулюватися єдиним керівництвом або депутатським корпусом. Так, центральні й південні області, де найбільше розвинуто аграрний сектор, уже майже на 100% створили свої ОТГ. Раніше агрохолдингам у межах кожного села, з депутатами кожної окремої сільської ради, потрібно було врегульовувати відповідні питання. Відтепер же землями розпоряджається одна об’єднана рада, яка й прийматиме необхідне рішення. З одного боку, це спрощує процедуру, з другого – створює додаткові ризики», – вказує Тарчинський.

За його словами, раніше між територіальними одиницями (селами й містами) були земельні ділянки, що не належать до жодного населеного пункту, тому селищні/міські ради не мали права ними розпоряджатися. Після об’єднання в ОТГ такими «замороженими» зонами зможе розпоряджатися рада ОТГ, що дозволить збільшити розміри земель, які підлягають обробці.

Східні території отримають менше вигоди від ОТГ, оскільки для розвитку промисловості зміна органу місцевого самоврядування не надає ні додаткових податкових пільг, ні інвестицій. Тому для подолання кризи в більшості райцентрів такої реформи явно недостатньо.

Введені зміни в місцевому самоврядуванні не вирішують і проблеми депресивних територій: тягар фінансування маленьких міст/селищ лягає на багатші. Фактично, без повноцінної децентралізації, яка включатиме розширення повноважень місцевої влади, позитиву та реального поліпшення якості життя людей від подібної реформи очікувати не варто, резюмують у «Публічному аудиті».