Антикорупційний аналіз найбільш ризикових сфер діяльності Міністерства оборони УкраїниAnticorruption analysis of the most risky areas MOD Ukraine

ВСТУП

В Державному бюджеті України на 2015 рік народні обранці підтримали пропозиції профільного комітету Верховної Ради України та оборонного відомства і проголосували за найбільший бюджет Міністерства оборони за всю історію незалежної України - 44,6 млрд. грн. (або 2,6 % ВВП

Видатки розподілені за наступними бюджетними програмами:

• розвиток озброєння та військової техніки – 14,0 млрд. грн.
• підготовка Збройних Сил – 1,9 млрд. грн.
• утримання Збройних Сил – 28,7 млрд. грн.

Зі слів Міністра оборони С. Полтарака, на модернізацію озброєння та військової техніки передбачено 5,2 млрд. грн. «Більшість заказів пов’язані з нашими підприємствами і нашими заводами», - прокоментував міністр. «На підготовку військ – приблизно 2 млрд. грн. В принципі, це дає можливість провести навчання, тренування, підготувати в навчальних школах контрактників та забезпечити підготовку майбутніх офіцерів. На утримання Збройних сил – 28 млрд. грн.», - додав він. «Робота з використання цих коштів йде ефективно, вже сплановані всі заходи, внесені всі зміни для того, щоб уникнути помилок минулого року», - підкреслив міністр.

В 2013-2014 роках в Міністерстві оборони України Департаментом внутрішнього аудита та фінансового контроля було здійснено антикорупційний аналіз проведення операцій в основних господарських сферах діяльності відомства, визначено основні корупційні схеми та ризики, розроблено пропозиції щодо їх припинення, здійснювався системний контроль їх впровадження, а у разі потреби вживались заходи корегування управлінських рішень. Антикорупційний аналіз проводився за основними напрямами (операціями):

1. процес проведення закупівель товарів, робіт і послуг;
2. медичне та санаторно-курортне забезпечення;
3. харчування військовослужбовців;
4. будівництво та придбання на вторинному ринку житла для військовослужбовців;
5. наявність та якісний стан речового майна, яке надходить до Збройних Сил;
6. закупівля, ремонт та модернізація озброєння та військової техніки тощо.

Цей перелік не є вичерпним, оскільки будь-яка сфера діяльності може бути пронизана корупційними факторами: це й процеси утилізації боєприпасів та реалізація продуктів зазначеної діяльності, питання відчуження та реалізації військового майна, орендні відносини, лазне-пральні послуги тощо.

Спеціалісти ГО «Публічний аудит» є вихідцями з підрозділу внутрішнього аудиту Міністерства оборони України і авторами цього антикорупційного аналізу. Не дивлячись на те, що цей аналіз розроблявся і впроваджувався ще за часів міністра Лебедєва, він не втратив своєї актуальності і може бути корисним в реаліях сьогодення. Метою цієї публікації є надання фахівцями ГО «Публічний аудит» конкретних пропозицій, як мінімізувати, а краще взагалі уникнути корупційні схеми при витрачанні бюджетних коштів армією, а, головне, нагадати керівництву Міноборони, що дієві механізми блокування таких схем вже розроблені, їх треба тільки вчасно застосовувати.

Процес проведення закупівель товарів, робіт і послуг:

• зона ризику № 1 – визначення очікуваної вартості предмету закупівлі.

На даному етапі відбувається штучне завищення очікуваної вартості предмету закупівлі з метою збільшення розмірів так званих «відкатів». Формування цієї очікуваної вартості здійснюється виконавцями підрозділу міністерства, відповідальних за закупівлю, як правило, наступним чином: зробивши моніторинг пропозицій постачальників в інтернет-мережі або отримавши їх іншими засобами (факс, електрона пошта) від найменшої до найбільшої пропозиції, виводять рівень середньоринкової ціни. Потім до цієї ціни додають коефіцієнт інфляції, коефіцієнт відстрочки платежу, транспортні витрати тощо. Загальний розмір таких коефіцієнтів може сягати до 30 відсотків від середньоринкової ціни. Чіткого алгоритму визначення очікуваної вартості предмета закупівлі не існує, все відбувається на власний розсуд виконавця, а головне відсутній порядок здійснення контролю за процедурою визначення очікуваної вартості предмету закупівлі;

• зона ризику № 2 – розробка проекту документації конкурсних торгів.

До проекту документації конкурсних торгів вносяться нечіткі технічні і кваліфікаційні вимоги або вимоги, які обмежують конкуренцію. Визначення технічних умов предмета закупівлі заздалегідь під конкретного учасника торгів, непрозора, недоступна, корумпована система затвердження еталонного взірця. Штучно розширюється або звужується предмет закупівлі, застосовується невиправдане об’єднання товару (послуг) в один лот або нечітке, загальне визначення та зайва деталізація предмету закупівлі тощо;

• зона ризику № 3 – організація роботи комітету з конкурсних торгів.

Неправомірне визначення переможця процедури закупівлі шляхом механічного втручання в тендерні пропозиції реального переможця торгів. Штучне створення підстав для проведення переговорної процедури закупівлі (якщо замовником було двічі відмінено процедуру закупівлі через відсутність достатньої кількості учасників). Взагалі проведення переговорної процедури закупівлі використовується замовником як виняток, але станом на сьогоднішній день Міноборони має право застосовувати таку процедуру закупівлі, посилаючись на нагальну потребу в особливий період. І хоча переговорна процедура прискорює процес здійснення закупівлі, вона має багато ризиків, а саме: законодавчо не врегульовано порядок проведення переговорів, добору їх учасників, вимог до документації, етапів проведення. Користуючись законодавчими прогалинами організатори переговорів мають право на власний розсуд визначати коло запрошених підприємств та черговість проведення переговорів з ними, що дозволяє без зайвих зусиль розмістити державне замовлення на бажаному підприємстві. Документи, що подаються на переговори не запаковуються та не прошиваються, як під час відкритих торгів, що дозволяє їх змінювати на користь певного учасника. Враховуючи, що більшість закупівель в Міноборони проводиться саме за переговорною процедурою, порядок її проведення потребує негайного врегулювання.

Медичне та санаторно-курортне забезпечення:

Основними зонами корупційного ризику при здійсненні державних закупівель зазначеної категорії товарів також є визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та сама процедура проведення торгів, але не менш уразливим в корупційному плані є етапи планування обсягів закупівель лікарських засобів та інших виробів, контролю якості під час приймання продукції, її зберігання та списання.

Під час планування закупівлі ліків очікувана вартість предмета закупівлі визначається відповідно до реєстру оптово-відпускних цін, встановленого Міністерством охорони здоров’я України, з максимальною постачальницько-збутовою надбавкою не вище, ніж 10 відсотків від оптово-відпускної ціни. Це значно спрощує процес контролю при визначенні очікуваної вартості предмету закупівлі, але існують різні виробники одних і тих самих ліків (в тому числі вітчизняні та іноземні), відпускні ціни на які також можуть відрізняються, іноді досить суттєво, тому ризик, що Міністерство оборони може витратити коштів більше при отриманні ліків однієї і тієї ж дії (хімічної властивості), але різних виробників чи країн походження. Крім цього, оптово-відпускна ціна не завжди відповідає фактичній вартості препарату. Так за умови придбання великої партії ліків, як правило, можна отримати суттєві знижки (від 10 до 20 відсотків) від оптово-відпускної ціни, що й роблять приватні комерційні структури, які потім продають ці ліки Міноборони, а суми отриманих знижок ймовірно можуть набути статус так званих «відкатів».

Крім цього, за наявності державного регулювання ціноутворення на лікарські засоби і вироби медичного призначення очікувана вартість зазначеного предмета за централізованими та децентралізованими розрахунками не повинна відрізнятися, що створює позитивні умови для проведення процедур закупівель зазначеної групи товарів на децентралізованому рівні.

Разом з тим, за причин відсутності державного регулювання ціноутворення на медичне обладнання існує вірогідність завищення очікуваної вартості і, як наслідок, – укладання договору на постачання за економічно необґрунтованими цінами. Тому вважається за доцільне запровадити закупівлю медичного обладнання виключно на централізованому рівні на конкурсних засадах.

Будівництво та придбання на вторинному ринку житла для військовослужбовців:

Основними корупційними ризиками при здійснені закупівель житла для військовослужбовців є придбання Міністерством оборони житла в місцях (гарнізонах), де відсутня потреба в забезпечені житлом військовослужбовців; і коли починається розподіл цих квартир, то охочих в них засилятися обмаль. Також здійснюється закупівлі житла в місцях, інфраструктура яких не розвинута, відсутні асфальтовані дороги, лікарні, школи, дитячі садки тощо. Це відбувається через те, що на ринку нерухомості в даному регіоні вартість квадратного метру такого житла є на порядок нижче, ніж в місцях чи місцевостях з розвиненою інфраструктурою, проте чиновники укладають з продавцями договори купівлі-продажу нерухомості за ринковими цінами, а різниця між ринковими та справжніми цінами потенційно перетворюється в суму «відкатів».

Яскравий приклад корупційних діянь із закупівлею житла для військовослужбовців мав місце у 2013 році, коли Міністерство оборони України уклало договір купівлі-продажу нерухомості і придбала 34 квартири у багатоповерховому будинку в місті Красногорівка Донецької області. Загальна сума договору становила 9,6 млн грн із розрахунку 5 168,00 грн. за 1 кв. м. загальної площі квартир. Моніторингом цінових позицій на вторинному ринку нерухомості Донецької області, в тому числі в місті Красногорівка встановлено, що вартість 1 кв. м. загальної площі квартир на той час коливалась в межах від 2,5 до 3,5 тис. грн., що майже у 1,7 - 2 рази менше, ніж вартість відповідно до укладеного договору.

Наявність та якісний стан речового майна, яке надходить до Збройних Сил:

Окрім наявних корупційних ризиків при здійсненні державних закупівель речового майна для потреб Збройних Сил, існує низка корупційних факторів при здійснені самого процесу постачання такої продукції.

Етапи процесу постачання та зберігання речового майна:

• етап № 1 – планування потреб, прийняття рішення щодо закупівлі за децентралізованими розрахунками.

Відповідальний виконавець даного етапу – Тил Збройних Сил України. Під час планування потреб у речовому майні та складанні річних планів закупівель відповідними посадовими особами допускаються факти сумнівного обґрунтування закупівель, безпідставного завищення обсягів та очікуваної вартості. Особливо це стосується закупівель окремих категорій дослідних партій нового речового майна для проведення експериментів і прийняття в майбутньому, в разі вдалого проходження експерименту, такого майна на озброєння. Основний ризик такої закупівлі є придбання майна в обсягах, що перевищує встановлені норми, розміри і ростовка не відповідають заявленим.

Окрім цього, існують непоодинокі випадки закупівлі речового майна за децентралізованими розрахунками шляхом штучного подрібнення предмету закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів, що створює передумови для необґрунтованого завищення вартості предметів закупівель та зайвих витрат бюджетних коштів;

• етап № 2 – проведення конкурсних торгів, надання висновків щодо відповідності зразкам-еталонам.

Відповідальними виконавцями за цей етап є Департамент матеріального забезпечення Міноборони, Тил Збройних Сил України.

Основними ризиками на етапі підготовки та проведення процедур державних закупівель військового обмундирування є відсутність чіткої та детальної специфікації вимог до матеріалів (сировинного складу, стійкості фарбування та цільності тканини), а також застосування технічних умов, які підготовлені з урахуванням державних стандартів, що втратили чинність. У технічній документації конкурсних торгів, як правило, містяться лише посилання на технічні умови пошиття виробів. Відсутність таких специфікацій надає виробникам змогу здешевлювати собівартість виготовляємої продукції за рахунок використання неякісної тканини при виробництві, яка дуже швидко втрачає свої якісні показники і, як наслідок, має скорочений термін експлуатації готового одягу.

Договори на постачання більшості речового майна укладаються за наявності висновку Тилу Збройних Сил щодо відповідності предмету закупівлі зразку-еталону. При цьому зразок-еталон встановлює зовнішній вигляд виробу та його метричні параметри. Тому при відсутності деталізації у технічній документації закупівля має вигляд «закупівлі схожого зовні предмету». Але порівняння зразків-еталонів (перед укладанням договорів) не гарантує забезпечення відповідності продукції, що у подальшому надходить від постачальників, очікуваній якості, яка декларувалася під час процедури закупівель.

Одним з шляхів вирішення проблеми якості тканини військового обмундирування, що закуповується для потреб Збройних Сил, є проведення конкурентної процедури у два етапи: перший – із визначення виробника тканини, другий – із визначення переможця на пошив обмундирування. Це дасть можливість допустити до участі у конкурсних торгах виробників та виключити практику закупівлі у посередника, що призведе до економії бюджетних коштів.

• етап № 3 – контроль якості на усіх стадіях виробництва.

Відповідальний виконавець – Управління військових представництв Міноборони.

Основною метою діяльності представника державного замовника є організація контролю якості продукції на усіх стадіях виробництва та вхідний контроль якості під час постачання речового майна до кінцевого одержувача.

Головним фактором ризику на даному етапі є відсутність нормативного акту, яким передбачено було б перелік речового майна, клейміння якого є обов’язковим (із зазначенням місць нанесення клейм), а також визначена методика опломбування тари (для споживача або для транспортування).

Наприклад, ГОСТом 19159-85 «Изделия швейные и трикотажные для военнослужащих. Маркировка, упаковка, транспортирование и хранение» необхідність клейміння продукції визначається нормативно-технічною документацією на кожний вид товару окремо. Разом з тим, технічними умовами на пошив рушників, взуття, верхнього військового одягу клейміння не передбачено;

• етап № 4 – приймання продукції, що постачається для потреб Збройних Сил України

Відповідальні виконавці – Об’єднані центри забезпечення Тилу Збройних Сил, військові частини

Основним ризиком на даному етапі постачання речового майна є процес приймання кінцевими споживачами цієї продукції. Приймання майна здійснюється лише за кількісними показниками, а відповідність якісних показників при цьому не перевіряється.

У військових частинах відсутні дублікати зразків-еталонів та нормативно-технічна документація на певні групи товарів категорії «речове майно», що унеможливлює здійснення вхідного контролю якості продукції, яка надходить для задоволення потреб Збройних Сил. Зазначене призводить до прийому продукції, яка за якісними показниками не відповідає умовам договору.

Окрім цього, існують непоодинокі випадки порушень матеріально-відповідальними особами порядку обліку та видачі матеріальних засобів, оприбуткування майна та взяття на облік кредиторської заборгованості без фактичного отримання такого майна. Ситуацію ускладнює той факт, що у військових частинах претензійно-позовна робота з приводу постачання неякісного речового майна майже не ведеться.

Викладені факти свідчать про відсутність дієвого вхідного контролю якості у військових частинах. Як варіант виправлення такої ситуації є розробка єдиної методики приймання кінцевими одержувачами речового майна за якісними параметрами (за кожним видом окремо), а також здійснення на належному рівні претензійно-позовної роботи з приводу постачання неякісного речового майна.

Корупційні ризики в сфері харчування військовослужбовців ЗС України:

В процесі розробки антикорупційного аналізу у сфері харчування військовослужбовців було встановлено, що залучення до процесу суб’єктів господарювання супроводжується значними ризиками незаконного витрачання бюджетних коштів. Основними зонами високого корупційного ризику процесу харчування є потенційна можливість завищення обсягів вартості послуг з харчування і непрозора схема розроблення конкурсної документації, проведення торгів та визначення переможців, внаслідок чого переможцями визнаються одні і ті ж комерційні структури. Також існують значні корупційні ризики під час забезпечення військових частин продовольством, безпосереднім харчуванням військовослужбовців та проведення поновлення продуктів «непорушного запасу».

• зона ризику № 1 – визначення очікуваної вартості послуг. Організація, проведення та визначення переможців торгів.

Одним з основних чинників, що створює цю зону ризиків, є визначення очікуваної вартості послуг. Встановлено, що визначення очікуваної вартості послуг на харчування та забезпечення продовольством на період, що планується, здійснюється шляхом індексації вартості послуг минулого року з урахуванням коефіцієнта інфляції без фактичного моніторингу реальної вартості в режимі реального часу по регіонах України, що створює передумови до завищення очікуваної вартості послуг.

Крім того, непрозорі та нечіткі технічні і кваліфікаційні вимоги, штучно розширені предмети закупівлі, невиправдане об’єднання товару (послуг) в один лот предмета закупівлі призвели до того, що надання послуг з харчування, забезпечення продовольством військовослужбовців на протязі останніх років здійснюється вузьким колом суб’єктів господарювання. Одні і ті ж підприємства за однією угодою здійснюють постачання продовольства і надають послуги з харчування. Наразі в 2015 році договори були пролонговані поки що до кінця першого кварталу шляхом укладання додаткових угод.

• зона ризику № 2.1 – отримання послуг із забезпечення продуктами харчування військових частин в особливий період.

Цей ризик притаманний для особливих умов, під час проведення АТО та знаходження військових частин поза пунктами постійної дислокації. Серед чинників, що можуть його створювати – можливість спроби постачання неякісних продуктів з простроченим терміном зберігання та невідповідності ДСТУ. Можливе недоотримання продуктів харчування по вагових та кількісних показниках, штучне створення надлишків.

• зона ризику № 2.2 – отримання продуктів від підприємств Державного резерву України на підставі мобілізаційних планів.

Даний ризик настає тільки з моменту оголошення рішення про мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудований період після закінчення воєнних дій. Вважається, що ризик, можливо, буде характеризуватися відсутністю продуктів харчування, зниженням якості продовольства, спробами зменшення визначених контрактами та угодами обсягів.

• зона ризику № 3 – оформлення актів виконаних робіт.

В районах виконання завдань АТО в процесі організації харчування в польових умовах, в базових таборах і блокпостах існують ризики відсутності контролю за обліком надходження продуктів харчування від суб’єктів господарювання та їх витрати в закріплених підрозділах. Крім цього, можливі факти документального оформлення актів виконаних робіт по харчуванню військовослужбовців замість забезпечення продуктами.

Корупційні ризики у сфері орендних відносин:

Основними цілями процесу орендних відносин у Збройних Силах України є:

1. підвищення ефективності використання військового майна та одержання додаткових джерел фінансування повсякденної життєдіяльності військ;
2. економія людських, фінансових та матеріальних ресурсів, пов’язаних з витратами на охорону та зберігання військового майна, яке пропонується до передачі в оренду.
3. зона ризику № 1 – складання Переліку (додаткових переліків) нерухомого військового майна, яке пропонується до передачі в оренду.

Ризик включення військового майна, яке впливає на стан бойової і мобілізаційної готовності військ, до Переліку (додаткових переліків) нерухомого військового майна, яке пропонується до передачі в оренду.

• зона ризику № 2 – процедура оцінки вартості нерухомого військового майна.

Ризик заниження вартості оцінки військового майна спеціальною комісією з представників військових органів, органів місцевого самоврядування, Фонду державного майна України, а також заниження орендодавцем стартової плати за перший місяць оренди нерухомого військового майна.

• зона ризику № 3 – проведення конкурсу і визначення переможця на право укладання договору оренди.

Створюються штучні перешкоди для участі у конкурсі потенційних орендарів на користь конкретного учасника (штучна деталізація вимог до учасників конкурсу, участь у конкурсі пов’язаних структур з нижчими ціновими пропозиціями).

• зона ризику № 4 – отримання дозволів на передачу в оренду нерухомого військового майна, погодження проекту договору оренди.

Під час підготовки проекту договору розмір орендної плати встановлюється нижче за середню ринкову, або застосовуються невірні орендні ставки за видами діяльності з нижчим відсотком плати за оренду, що не відповідає фактичній меті оренди. Крім того, до розрахунку орендної плати може навмисно не включається суми відшкодування податку на землю.

• зона ризику № 5 – укладання договору, передача військового майна в оренду та контроль за дотриманням орендарем умов договору.

Укладання договору без дозволу Міноборони, Фонду держмайна, без проведення відповідної процедури конкурсу, без оцінки майна. Передача орендодавцем військового майна не визначеного у договорі про оренду. Невжиття заходів у разі порушення орендарем істотних умов договору (зміни виду діяльності, безпідставне використання об’єктів та земельних ділянок не вказаних у договорі оренди та інші).

• зона ризику № 6 – продовження, припинення договору оренди, повернення військового майна.

Ризик пролонгації договору оренди без перерахунку орендної ставки, без проведення нової оцінки об’єкта оренди, як цього вимагає законодавство раз на три роки. Неповернення об’єкту оренди після закінчення терміну дії договору, подальша прихована оренда.

Блок-схема процесу оренди з зонами ризиків

Викриття корупційних механізмів процесу утилізації боєприпасів та реалізація продуктів зазначеної діяльності:

Антикорупційний аналіз процесу утилізації боєприпасів та реалізація продуктів зазначеної діяльності встановив, що зонами високого корупційного ризику зазначеного процесу є наступні операції:

• зона ризику № 1 – процедура вибору виконавця робіт з утилізації боєприпасів.

Відсутній правовий механізм визначення виконавця робіт з утилізації за власні кошти виконавця робіт з подальшою виплатою йому компенсації за рахунок коштів державного бюджету. Під час проведення процедури вибору виконавця робіт можливе штучне застосування технічних умов на користь конкретного підприємства. Тобто ці фактори є передумовою до зловживання службовим становищем чиновників під час визначення переможця - виконавця робіт з метою отримання незаконних матеріальних благ.

• зона ризику № 2 – затвердження ціни (тарифу) на проведення робіт по утилізації. Затвердження планового виходу продуктів утилізації.

Розміри так званих «відкатів» напряму залежать від розміру вартості робіт з утилізації, а також від різниці між справжніми та визначеними плановими розмірами виходу продуктів після утилізації.

• зона ризику № 3 – затвердження фактичного виходу продуктів утилізації, калькуляції фактичних витрат. Облік продуктів утилізації.

Необґрунтоване штучне заниження фактичного виходу продуктів утилізації з метою створення необлікованих залишків та завищення фактичних витрат підприємств-виконавців.

• зона ризику № 4 – реалізація продуктів утилізації.

Через непрозорий механізм (відсутність методики визначення) визначення уповноваженого підприємства (організації), якому доручається реалізацію продуктів утилізації створює передумови для незаконного збагачення посадових осіб міністерства.

Викриття корупційних механізмів процесу відчуження та реалізації військового майна Збройних Сил України:

• зона ризику № 1 – отримання відповідним структурним підрозділом Міноборони актів технічного стану, а у разі експорту – відомостей щодо визначення залишкової вартості.

До актів технічного стану військового майна, яке підлягає відчуженню вносяться неправдиві відомості щодо розкомплектованості, непридатності до подальшої експлуатації з подальшим неправомірним переведенням майна у невідповідну категорію, тим самим штучно занижується залишкова вартість з метою збільшення розмірів так званих «відкатів» після відчуження.

• зона ризику № 2 – визначення на конкурсних засадах суб’єкта оціночної діяльності для виконання робіт з оцінки військового майна.

Конкурсна комісія, яка здійснює вибір суб’єкта оціночної діяльності для виконання робіт з оцінки військового майна, складається з представників структурного підрозділу, який відповідає за процес відчуження. Таким чином, прийняття рішення може прийматися на користь конкретних учасників конкурсу, пов’язаних з членами комісії.

• зона ризику № 3 – проведення оцінки вартості військового майна.

Використання актів технічного стану та залишкової вартості, які містять завідомо неправдиві дані, для здійснення оцінки вартості військового майна на користь конкретного покупця з метою її заниження та збільшення розмірів так званих «відкатів».

Антикорупційний аналіз процесу відчуження та реалізації військового майна дозволив встановити основні передумови для заборони подальшого відчуження та реалізації військового майна:

• низька вартість реалізації військового майна;
• реалізація військового майна за вартістю металобрухту, а у деяких випадках нижче вартості металобрухту, які вони вміщують;
• неякісне проведення робіт з оцінки військового майна суб’єктами оціночної діяльності та як наслідок спроба реалізації майна за заниженими цінами;
• відсутність обґрунтувань вартості агентських послуг, які Міноборони повертає уповноваженій організації під час реалізації на зовнішньому ринку.

Отже, напрями витрачання бюджетних коштів на потреби Збройних Сил в 2015 році залишились незмінними в порівнянні з минулими роками, але значно зросли їх обсяги, тому ризики вчинення корупційних діянь також зростають прямопропорційно обсягам видатків. Рекомендації ГО «Публічний аудит» мають допомогти керівництву Міністерства оборони стати на заваді налагодженій роками системі розкрадання державних коштів в оборонному відомстві.

ГО «ПУБЛІЧНИЙ АУДИТ»

ВСТУП

В Державному бюджеті України на 2015 рік народні обранці підтримали пропозиції профільного комітету Верховної Ради України та оборонного відомства і проголосували за найбільший бюджет Міністерства оборони за всю історію незалежної України - 44,6 млрд. грн. (або 2,6 % ВВП

Видатки розподілені за наступними бюджетними програмами:

• розвиток озброєння та військової техніки – 14,0 млрд. грн.
• підготовка Збройних Сил – 1,9 млрд. грн.
• утримання Збройних Сил – 28,7 млрд. грн.

Зі слів Міністра оборони С. Полтарака, на модернізацію озброєння та військової техніки передбачено 5,2 млрд. грн. «Більшість заказів пов’язані з нашими підприємствами і нашими заводами», - прокоментував міністр. «На підготовку військ – приблизно 2 млрд. грн. В принципі, це дає можливість провести навчання, тренування, підготувати в навчальних школах контрактників та забезпечити підготовку майбутніх офіцерів. На утримання Збройних сил – 28 млрд. грн.», - додав він. «Робота з використання цих коштів йде ефективно, вже сплановані всі заходи, внесені всі зміни для того, щоб уникнути помилок минулого року», - підкреслив міністр.

В 2013-2014 роках в Міністерстві оборони України Департаментом внутрішнього аудита та фінансового контроля було здійснено антикорупційний аналіз проведення операцій в основних господарських сферах діяльності відомства, визначено основні корупційні схеми та ризики, розроблено пропозиції щодо їх припинення, здійснювався системний контроль їх впровадження, а у разі потреби вживались заходи корегування управлінських рішень. Антикорупційний аналіз проводився за основними напрямами (операціями):

1. процес проведення закупівель товарів, робіт і послуг;
2. медичне та санаторно-курортне забезпечення;
3. харчування військовослужбовців;
4. будівництво та придбання на вторинному ринку житла для військовослужбовців;
5. наявність та якісний стан речового майна, яке надходить до Збройних Сил;
6. закупівля, ремонт та модернізація озброєння та військової техніки тощо.

Цей перелік не є вичерпним, оскільки будь-яка сфера діяльності може бути пронизана корупційними факторами: це й процеси утилізації боєприпасів та реалізація продуктів зазначеної діяльності, питання відчуження та реалізації військового майна, орендні відносини, лазне-пральні послуги тощо.

Спеціалісти ГО «Публічний аудит» є вихідцями з підрозділу внутрішнього аудиту Міністерства оборони України і авторами цього антикорупційного аналізу. Не дивлячись на те, що цей аналіз розроблявся і впроваджувався ще за часів міністра Лебедєва, він не втратив своєї актуальності і може бути корисним в реаліях сьогодення. Метою цієї публікації є надання фахівцями ГО «Публічний аудит» конкретних пропозицій, як мінімізувати, а краще взагалі уникнути корупційні схеми при витрачанні бюджетних коштів армією, а, головне, нагадати керівництву Міноборони, що дієві механізми блокування таких схем вже розроблені, їх треба тільки вчасно застосовувати.

Процес проведення закупівель товарів, робіт і послуг:

• зона ризику № 1 – визначення очікуваної вартості предмету закупівлі.

На даному етапі відбувається штучне завищення очікуваної вартості предмету закупівлі з метою збільшення розмірів так званих «відкатів». Формування цієї очікуваної вартості здійснюється виконавцями підрозділу міністерства, відповідальних за закупівлю, як правило, наступним чином: зробивши моніторинг пропозицій постачальників в інтернет-мережі або отримавши їх іншими засобами (факс, електрона пошта) від найменшої до найбільшої пропозиції, виводять рівень середньоринкової ціни. Потім до цієї ціни додають коефіцієнт інфляції, коефіцієнт відстрочки платежу, транспортні витрати тощо. Загальний розмір таких коефіцієнтів може сягати до 30 відсотків від середньоринкової ціни. Чіткого алгоритму визначення очікуваної вартості предмета закупівлі не існує, все відбувається на власний розсуд виконавця, а головне відсутній порядок здійснення контролю за процедурою визначення очікуваної вартості предмету закупівлі;

• зона ризику № 2 – розробка проекту документації конкурсних торгів.

До проекту документації конкурсних торгів вносяться нечіткі технічні і кваліфікаційні вимоги або вимоги, які обмежують конкуренцію. Визначення технічних умов предмета закупівлі заздалегідь під конкретного учасника торгів, непрозора, недоступна, корумпована система затвердження еталонного взірця. Штучно розширюється або звужується предмет закупівлі, застосовується невиправдане об’єднання товару (послуг) в один лот або нечітке, загальне визначення та зайва деталізація предмету закупівлі тощо;

• зона ризику № 3 – організація роботи комітету з конкурсних торгів.

Неправомірне визначення переможця процедури закупівлі шляхом механічного втручання в тендерні пропозиції реального переможця торгів. Штучне створення підстав для проведення переговорної процедури закупівлі (якщо замовником було двічі відмінено процедуру закупівлі через відсутність достатньої кількості учасників). Взагалі проведення переговорної процедури закупівлі використовується замовником як виняток, але станом на сьогоднішній день Міноборони має право застосовувати таку процедуру закупівлі, посилаючись на нагальну потребу в особливий період. І хоча переговорна процедура прискорює процес здійснення закупівлі, вона має багато ризиків, а саме: законодавчо не врегульовано порядок проведення переговорів, добору їх учасників, вимог до документації, етапів проведення. Користуючись законодавчими прогалинами організатори переговорів мають право на власний розсуд визначати коло запрошених підприємств та черговість проведення переговорів з ними, що дозволяє без зайвих зусиль розмістити державне замовлення на бажаному підприємстві. Документи, що подаються на переговори не запаковуються та не прошиваються, як під час відкритих торгів, що дозволяє їх змінювати на користь певного учасника. Враховуючи, що більшість закупівель в Міноборони проводиться саме за переговорною процедурою, порядок її проведення потребує негайного врегулювання.

Медичне та санаторно-курортне забезпечення:

Основними зонами корупційного ризику при здійсненні державних закупівель зазначеної категорії товарів також є визначення очікуваної вартості предмета закупівлі та сама процедура проведення торгів, але не менш уразливим в корупційному плані є етапи планування обсягів закупівель лікарських засобів та інших виробів, контролю якості під час приймання продукції, її зберігання та списання.

Під час планування закупівлі ліків очікувана вартість предмета закупівлі визначається відповідно до реєстру оптово-відпускних цін, встановленого Міністерством охорони здоров’я України, з максимальною постачальницько-збутовою надбавкою не вище, ніж 10 відсотків від оптово-відпускної ціни. Це значно спрощує процес контролю при визначенні очікуваної вартості предмету закупівлі, але існують різні виробники одних і тих самих ліків (в тому числі вітчизняні та іноземні), відпускні ціни на які також можуть відрізняються, іноді досить суттєво, тому ризик, що Міністерство оборони може витратити коштів більше при отриманні ліків однієї і тієї ж дії (хімічної властивості), але різних виробників чи країн походження. Крім цього, оптово-відпускна ціна не завжди відповідає фактичній вартості препарату. Так за умови придбання великої партії ліків, як правило, можна отримати суттєві знижки (від 10 до 20 відсотків) від оптово-відпускної ціни, що й роблять приватні комерційні структури, які потім продають ці ліки Міноборони, а суми отриманих знижок ймовірно можуть набути статус так званих «відкатів».

Крім цього, за наявності державного регулювання ціноутворення на лікарські засоби і вироби медичного призначення очікувана вартість зазначеного предмета за централізованими та децентралізованими розрахунками не повинна відрізнятися, що створює позитивні умови для проведення процедур закупівель зазначеної групи товарів на децентралізованому рівні.

Разом з тим, за причин відсутності державного регулювання ціноутворення на медичне обладнання існує вірогідність завищення очікуваної вартості і, як наслідок, – укладання договору на постачання за економічно необґрунтованими цінами. Тому вважається за доцільне запровадити закупівлю медичного обладнання виключно на централізованому рівні на конкурсних засадах.

Будівництво та придбання на вторинному ринку житла для військовослужбовців:

Основними корупційними ризиками при здійснені закупівель житла для військовослужбовців є придбання Міністерством оборони житла в місцях (гарнізонах), де відсутня потреба в забезпечені житлом військовослужбовців; і коли починається розподіл цих квартир, то охочих в них засилятися обмаль. Також здійснюється закупівлі житла в місцях, інфраструктура яких не розвинута, відсутні асфальтовані дороги, лікарні, школи, дитячі садки тощо. Це відбувається через те, що на ринку нерухомості в даному регіоні вартість квадратного метру такого житла є на порядок нижче, ніж в місцях чи місцевостях з розвиненою інфраструктурою, проте чиновники укладають з продавцями договори купівлі-продажу нерухомості за ринковими цінами, а різниця між ринковими та справжніми цінами потенційно перетворюється в суму «відкатів».

Яскравий приклад корупційних діянь із закупівлею житла для військовослужбовців мав місце у 2013 році, коли Міністерство оборони України уклало договір купівлі-продажу нерухомості і придбала 34 квартири у багатоповерховому будинку в місті Красногорівка Донецької області. Загальна сума договору становила 9,6 млн грн із розрахунку 5 168,00 грн. за 1 кв. м. загальної площі квартир. Моніторингом цінових позицій на вторинному ринку нерухомості Донецької області, в тому числі в місті Красногорівка встановлено, що вартість 1 кв. м. загальної площі квартир на той час коливалась в межах від 2,5 до 3,5 тис. грн., що майже у 1,7 - 2 рази менше, ніж вартість відповідно до укладеного договору.

Наявність та якісний стан речового майна, яке надходить до Збройних Сил:

Окрім наявних корупційних ризиків при здійсненні державних закупівель речового майна для потреб Збройних Сил, існує низка корупційних факторів при здійснені самого процесу постачання такої продукції.

Етапи процесу постачання та зберігання речового майна:

• етап № 1 – планування потреб, прийняття рішення щодо закупівлі за децентралізованими розрахунками.

Відповідальний виконавець даного етапу – Тил Збройних Сил України. Під час планування потреб у речовому майні та складанні річних планів закупівель відповідними посадовими особами допускаються факти сумнівного обґрунтування закупівель, безпідставного завищення обсягів та очікуваної вартості. Особливо це стосується закупівель окремих категорій дослідних партій нового речового майна для проведення експериментів і прийняття в майбутньому, в разі вдалого проходження експерименту, такого майна на озброєння. Основний ризик такої закупівлі є придбання майна в обсягах, що перевищує встановлені норми, розміри і ростовка не відповідають заявленим.

Окрім цього, існують непоодинокі випадки закупівлі речового майна за децентралізованими розрахунками шляхом штучного подрібнення предмету закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів, що створює передумови для необґрунтованого завищення вартості предметів закупівель та зайвих витрат бюджетних коштів;

• етап № 2 – проведення конкурсних торгів, надання висновків щодо відповідності зразкам-еталонам.

Відповідальними виконавцями за цей етап є Департамент матеріального забезпечення Міноборони, Тил Збройних Сил України.

Основними ризиками на етапі підготовки та проведення процедур державних закупівель військового обмундирування є відсутність чіткої та детальної специфікації вимог до матеріалів (сировинного складу, стійкості фарбування та цільності тканини), а також застосування технічних умов, які підготовлені з урахуванням державних стандартів, що втратили чинність. У технічній документації конкурсних торгів, як правило, містяться лише посилання на технічні умови пошиття виробів. Відсутність таких специфікацій надає виробникам змогу здешевлювати собівартість виготовляємої продукції за рахунок використання неякісної тканини при виробництві, яка дуже швидко втрачає свої якісні показники і, як наслідок, має скорочений термін експлуатації готового одягу.

Договори на постачання більшості речового майна укладаються за наявності висновку Тилу Збройних Сил щодо відповідності предмету закупівлі зразку-еталону. При цьому зразок-еталон встановлює зовнішній вигляд виробу та його метричні параметри. Тому при відсутності деталізації у технічній документації закупівля має вигляд «закупівлі схожого зовні предмету». Але порівняння зразків-еталонів (перед укладанням договорів) не гарантує забезпечення відповідності продукції, що у подальшому надходить від постачальників, очікуваній якості, яка декларувалася під час процедури закупівель.

Одним з шляхів вирішення проблеми якості тканини військового обмундирування, що закуповується для потреб Збройних Сил, є проведення конкурентної процедури у два етапи: перший – із визначення виробника тканини, другий – із визначення переможця на пошив обмундирування. Це дасть можливість допустити до участі у конкурсних торгах виробників та виключити практику закупівлі у посередника, що призведе до економії бюджетних коштів.

• етап № 3 – контроль якості на усіх стадіях виробництва.

Відповідальний виконавець – Управління військових представництв Міноборони.

Основною метою діяльності представника державного замовника є організація контролю якості продукції на усіх стадіях виробництва та вхідний контроль якості під час постачання речового майна до кінцевого одержувача.

Головним фактором ризику на даному етапі є відсутність нормативного акту, яким передбачено було б перелік речового майна, клейміння якого є обов’язковим (із зазначенням місць нанесення клейм), а також визначена методика опломбування тари (для споживача або для транспортування).

Наприклад, ГОСТом 19159-85 «Изделия швейные и трикотажные для военнослужащих. Маркировка, упаковка, транспортирование и хранение» необхідність клейміння продукції визначається нормативно-технічною документацією на кожний вид товару окремо. Разом з тим, технічними умовами на пошив рушників, взуття, верхнього військового одягу клейміння не передбачено;

• етап № 4 – приймання продукції, що постачається для потреб Збройних Сил України

Відповідальні виконавці – Об’єднані центри забезпечення Тилу Збройних Сил, військові частини

Основним ризиком на даному етапі постачання речового майна є процес приймання кінцевими споживачами цієї продукції. Приймання майна здійснюється лише за кількісними показниками, а відповідність якісних показників при цьому не перевіряється.

У військових частинах відсутні дублікати зразків-еталонів та нормативно-технічна документація на певні групи товарів категорії «речове майно», що унеможливлює здійснення вхідного контролю якості продукції, яка надходить для задоволення потреб Збройних Сил. Зазначене призводить до прийому продукції, яка за якісними показниками не відповідає умовам договору.

Окрім цього, існують непоодинокі випадки порушень матеріально-відповідальними особами порядку обліку та видачі матеріальних засобів, оприбуткування майна та взяття на облік кредиторської заборгованості без фактичного отримання такого майна. Ситуацію ускладнює той факт, що у військових частинах претензійно-позовна робота з приводу постачання неякісного речового майна майже не ведеться.

Викладені факти свідчать про відсутність дієвого вхідного контролю якості у військових частинах. Як варіант виправлення такої ситуації є розробка єдиної методики приймання кінцевими одержувачами речового майна за якісними параметрами (за кожним видом окремо), а також здійснення на належному рівні претензійно-позовної роботи з приводу постачання неякісного речового майна.

Корупційні ризики в сфері харчування військовослужбовців ЗС України:

В процесі розробки антикорупційного аналізу у сфері харчування військовослужбовців було встановлено, що залучення до процесу суб’єктів господарювання супроводжується значними ризиками незаконного витрачання бюджетних коштів. Основними зонами високого корупційного ризику процесу харчування є потенційна можливість завищення обсягів вартості послуг з харчування і непрозора схема розроблення конкурсної документації, проведення торгів та визначення переможців, внаслідок чого переможцями визнаються одні і ті ж комерційні структури. Також існують значні корупційні ризики під час забезпечення військових частин продовольством, безпосереднім харчуванням військовослужбовців та проведення поновлення продуктів «непорушного запасу».

• зона ризику № 1 – визначення очікуваної вартості послуг. Організація, проведення та визначення переможців торгів.

Одним з основних чинників, що створює цю зону ризиків, є визначення очікуваної вартості послуг. Встановлено, що визначення очікуваної вартості послуг на харчування та забезпечення продовольством на період, що планується, здійснюється шляхом індексації вартості послуг минулого року з урахуванням коефіцієнта інфляції без фактичного моніторингу реальної вартості в режимі реального часу по регіонах України, що створює передумови до завищення очікуваної вартості послуг.

Крім того, непрозорі та нечіткі технічні і кваліфікаційні вимоги, штучно розширені предмети закупівлі, невиправдане об’єднання товару (послуг) в один лот предмета закупівлі призвели до того, що надання послуг з харчування, забезпечення продовольством військовослужбовців на протязі останніх років здійснюється вузьким колом суб’єктів господарювання. Одні і ті ж підприємства за однією угодою здійснюють постачання продовольства і надають послуги з харчування. Наразі в 2015 році договори були пролонговані поки що до кінця першого кварталу шляхом укладання додаткових угод.

• зона ризику № 2.1 – отримання послуг із забезпечення продуктами харчування військових частин в особливий період.

Цей ризик притаманний для особливих умов, під час проведення АТО та знаходження військових частин поза пунктами постійної дислокації. Серед чинників, що можуть його створювати – можливість спроби постачання неякісних продуктів з простроченим терміном зберігання та невідповідності ДСТУ. Можливе недоотримання продуктів харчування по вагових та кількісних показниках, штучне створення надлишків.

• зона ризику № 2.2 – отримання продуктів від підприємств Державного резерву України на підставі мобілізаційних планів.

Даний ризик настає тільки з моменту оголошення рішення про мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудований період після закінчення воєнних дій. Вважається, що ризик, можливо, буде характеризуватися відсутністю продуктів харчування, зниженням якості продовольства, спробами зменшення визначених контрактами та угодами обсягів.

• зона ризику № 3 – оформлення актів виконаних робіт.

В районах виконання завдань АТО в процесі організації харчування в польових умовах, в базових таборах і блокпостах існують ризики відсутності контролю за обліком надходження продуктів харчування від суб’єктів господарювання та їх витрати в закріплених підрозділах. Крім цього, можливі факти документального оформлення актів виконаних робіт по харчуванню військовослужбовців замість забезпечення продуктами.

Корупційні ризики у сфері орендних відносин:

Основними цілями процесу орендних відносин у Збройних Силах України є:

1. підвищення ефективності використання військового майна та одержання додаткових джерел фінансування повсякденної життєдіяльності військ;
2. економія людських, фінансових та матеріальних ресурсів, пов’язаних з витратами на охорону та зберігання військового майна, яке пропонується до передачі в оренду.
3. зона ризику № 1 – складання Переліку (додаткових переліків) нерухомого військового майна, яке пропонується до передачі в оренду.

Ризик включення військового майна, яке впливає на стан бойової і мобілізаційної готовності військ, до Переліку (додаткових переліків) нерухомого військового майна, яке пропонується до передачі в оренду.

• зона ризику № 2 – процедура оцінки вартості нерухомого військового майна.

Ризик заниження вартості оцінки військового майна спеціальною комісією з представників військових органів, органів місцевого самоврядування, Фонду державного майна України, а також заниження орендодавцем стартової плати за перший місяць оренди нерухомого військового майна.

• зона ризику № 3 – проведення конкурсу і визначення переможця на право укладання договору оренди.

Створюються штучні перешкоди для участі у конкурсі потенційних орендарів на користь конкретного учасника (штучна деталізація вимог до учасників конкурсу, участь у конкурсі пов’язаних структур з нижчими ціновими пропозиціями).

• зона ризику № 4 – отримання дозволів на передачу в оренду нерухомого військового майна, погодження проекту договору оренди.

Під час підготовки проекту договору розмір орендної плати встановлюється нижче за середню ринкову, або застосовуються невірні орендні ставки за видами діяльності з нижчим відсотком плати за оренду, що не відповідає фактичній меті оренди. Крім того, до розрахунку орендної плати може навмисно не включається суми відшкодування податку на землю.

• зона ризику № 5 – укладання договору, передача військового майна в оренду та контроль за дотриманням орендарем умов договору.

Укладання договору без дозволу Міноборони, Фонду держмайна, без проведення відповідної процедури конкурсу, без оцінки майна. Передача орендодавцем військового майна не визначеного у договорі про оренду. Невжиття заходів у разі порушення орендарем істотних умов договору (зміни виду діяльності, безпідставне використання об’єктів та земельних ділянок не вказаних у договорі оренди та інші).

• зона ризику № 6 – продовження, припинення договору оренди, повернення військового майна.

Ризик пролонгації договору оренди без перерахунку орендної ставки, без проведення нової оцінки об’єкта оренди, як цього вимагає законодавство раз на три роки. Неповернення об’єкту оренди після закінчення терміну дії договору, подальша прихована оренда.

Блок-схема процесу оренди з зонами ризиків

Викриття корупційних механізмів процесу утилізації боєприпасів та реалізація продуктів зазначеної діяльності:

Антикорупційний аналіз процесу утилізації боєприпасів та реалізація продуктів зазначеної діяльності встановив, що зонами високого корупційного ризику зазначеного процесу є наступні операції:

• зона ризику № 1 – процедура вибору виконавця робіт з утилізації боєприпасів.

Відсутній правовий механізм визначення виконавця робіт з утилізації за власні кошти виконавця робіт з подальшою виплатою йому компенсації за рахунок коштів державного бюджету. Під час проведення процедури вибору виконавця робіт можливе штучне застосування технічних умов на користь конкретного підприємства. Тобто ці фактори є передумовою до зловживання службовим становищем чиновників під час визначення переможця - виконавця робіт з метою отримання незаконних матеріальних благ.

• зона ризику № 2 – затвердження ціни (тарифу) на проведення робіт по утилізації. Затвердження планового виходу продуктів утилізації.

Розміри так званих «відкатів» напряму залежать від розміру вартості робіт з утилізації, а також від різниці між справжніми та визначеними плановими розмірами виходу продуктів після утилізації.

• зона ризику № 3 – затвердження фактичного виходу продуктів утилізації, калькуляції фактичних витрат. Облік продуктів утилізації.

Необґрунтоване штучне заниження фактичного виходу продуктів утилізації з метою створення необлікованих залишків та завищення фактичних витрат підприємств-виконавців.

• зона ризику № 4 – реалізація продуктів утилізації.

Через непрозорий механізм (відсутність методики визначення) визначення уповноваженого підприємства (організації), якому доручається реалізацію продуктів утилізації створює передумови для незаконного збагачення посадових осіб міністерства.

Викриття корупційних механізмів процесу відчуження та реалізації військового майна Збройних Сил України:

• зона ризику № 1 – отримання відповідним структурним підрозділом Міноборони актів технічного стану, а у разі експорту – відомостей щодо визначення залишкової вартості.

До актів технічного стану військового майна, яке підлягає відчуженню вносяться неправдиві відомості щодо розкомплектованості, непридатності до подальшої експлуатації з подальшим неправомірним переведенням майна у невідповідну категорію, тим самим штучно занижується залишкова вартість з метою збільшення розмірів так званих «відкатів» після відчуження.

• зона ризику № 2 – визначення на конкурсних засадах суб’єкта оціночної діяльності для виконання робіт з оцінки військового майна.

Конкурсна комісія, яка здійснює вибір суб’єкта оціночної діяльності для виконання робіт з оцінки військового майна, складається з представників структурного підрозділу, який відповідає за процес відчуження. Таким чином, прийняття рішення може прийматися на користь конкретних учасників конкурсу, пов’язаних з членами комісії.

• зона ризику № 3 – проведення оцінки вартості військового майна.

Використання актів технічного стану та залишкової вартості, які містять завідомо неправдиві дані, для здійснення оцінки вартості військового майна на користь конкретного покупця з метою її заниження та збільшення розмірів так званих «відкатів».

Антикорупційний аналіз процесу відчуження та реалізації військового майна дозволив встановити основні передумови для заборони подальшого відчуження та реалізації військового майна:

• низька вартість реалізації військового майна;
• реалізація військового майна за вартістю металобрухту, а у деяких випадках нижче вартості металобрухту, які вони вміщують;
• неякісне проведення робіт з оцінки військового майна суб’єктами оціночної діяльності та як наслідок спроба реалізації майна за заниженими цінами;
• відсутність обґрунтувань вартості агентських послуг, які Міноборони повертає уповноваженій організації під час реалізації на зовнішньому ринку.

Отже, напрями витрачання бюджетних коштів на потреби Збройних Сил в 2015 році залишились незмінними в порівнянні з минулими роками, але значно зросли їх обсяги, тому ризики вчинення корупційних діянь також зростають прямопропорційно обсягам видатків. Рекомендації ГО «Публічний аудит» мають допомогти керівництву Міністерства оборони стати на заваді налагодженій роками системі розкрадання державних коштів в оборонному відомстві.

ГО «ПУБЛІЧНИЙ АУДИТ»