Адміністрування податків органами ДФС в умовах нинішньої економічної ситуації в Україні

Державна фіскальна служба Україна (ДФС), яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику, прозвітувала про стан адміністрування податків, зібраних протягом 2016 року.

Слід зазначити, що податкові надходження адміністровано до загального та спеціального фонду зведеного бюджету, вони становлять 86 % від усіх зібраних доходів (без урахування міжбюджетних трансфертів) зведеного бюджету за 2016 рік.

Тому саме від ефективності адміністрування податкових надходжень органами ДФС залежить фінансування видатків державного бюджету.

У зв’язку з тим, що в ЗМІ останнім часом усе частіше поширюється інформація про корупційні дії керівників та співробітників органів Державної фіскальної служби, «Публічний аудит» вважає за актуальне проаналізувати діяльність органів ДФС у розрізі адміністрування податків.

Аналіз організації роботи щодо забезпечення виконання завдань із надходження податків до бюджетів у 2016 році

Одним із першочергових завдань для ДФС є безумовне забезпечення виконання показників наповнення бюджету.

За рахунок ДФС зведений бюджет України отримує найбільшу частину доходів – 85,7 %. Зокрема, у 2016 році акумульовано 664,1 млрд грн платежів, що на 145,4 млрд  грн (на 28 %) більше, ніж у 2015 році.

До державного бюджету забезпечено надходжень на 518,3 млрд грн, що на 99,1млрд грн (на 23,6 %) більше, ніж за 2015 рік.

Надходження платежів до загального фонду державного бюджету становили 518,3 млрд грн, до спеціального фонду – 3,6 млн грн.

1

Надходження податкових платежів до загального фонду державного бюджету становили 283 млрд грн, що на 66,8 млрд грн (на 30,9 %) більше показників 2015 року.

Детальний аналіз вказує на те, що за період із 2013 по 2016 рр. у загальній структурі доходів зведеного бюджету ключове місце посідають податкові надходження (78–85%), що свідчить про величезну відповідальність органів ДФС, які забезпечують їх адміністрування.

Слід зазначити, що в останні роки Міністерство фінансів збільшує планові показники податкових надходжень, чим намагається зменшити реальний дефіцит державного бюджету. Так, в ухваленому на 2017 рік бюджеті було доведено 85 % податкових надходжень у загальній структурі доходів.

За результатами 2016 року, органи ДФС виконали доведений Мінфіном показник адміністрування податкових надходжень на 102,6 %, або перевиконали на 16,3 млрд грн, – тобто, навіть дещо більше від запланованого.

Однією з основних причин звинувачень у тиску на бізнес, які лунають на адресу органів ДФС, є показники необхідного адміністрування податків. Простіше кажучи, органи ДФС опиняються в ситуації, коли треба мобілізувати надходження, які не відповідають загальним економічним тенденціям.

2

Тобто, аналіз динаміки реального стану економіки чітко свідчить про рецесивні процеси, а саме: падіння виробництва та зменшення ділової активності. Тому обґрунтуванням росту податкових надходжень із 2014 року є насамперед такі чинники: стрімка інфляція та девальвація, що вплинули на збільшення непрямого оподаткування (ПДВ, акциз). Проте досить складно пояснити збільшення на 27,7 % доведених податкових надходжень у 2016 році проти 2015 року, тоді як реальний ВВП підвищився на 2,3 %, інфляція сягнула  12,4 %, імпорт – мінус 6 %.

5

4

За даними державної статистики, загальний зовнішньоторговельний обіг за 2016 рік становив $ 75,5 млрд. Імпорт товарів – $ 39,2 млрд; у порівнянні з 2015 роком він підвищився на $ 1,8 млрд, або на 4,8 %.

Експорт товарів – $ 36,4 млрд, що на $ 1,8 млрд (на 4,7 %) менше, ніж  попереднього року. Треба сказати, зменшення відбулося майже за всіма бюджетоутворюючими товарними групами, зокрема: метали та вироби з них – на 12 %, машини, устаткування та транспорт – на 9,3 %, мінеральні продукти – на 12,7 %, продукція хімічної промисловості, каучук – на 22,6 % тощо.

6

Державний бюджет передбачає зростання податкових надходжень у 2017 році на 19 %, що навряд чи вдасться виконати через відсутність економічних передумов (прогнозоване зростання реального ВВП – 1–2 %, інфляція 8–12 %, середньорічна девальвація – 7 %). Крім того, аналіз співвідношення реального ВВП до обсягів адміністрованих податків до зведеного бюджету з 2014 по 2016 рік демонструє необґрунтовану тенденцію до збільшення податкових надходжень при зменшенні реального ВВП, що свідчить про суттєвий фіскальній тиск державних органів із метою виконання показників державного бюджету.

7

Безпідставне збільшення дохідної частини бюджету паралельно з необхідністю додаткового фінансування витрат, не передбачених бюджетом, може призвести до збільшення бюджетного дефіциту, граничний розмір якого вже становить 3 %. Тому джерелами покриття дефіциту в умовах негативної кон’юнктури на міжнародних боргових ринках для України може стати лише емісія, що в свою чергу призведе до наступних рецесивних етапів.

Аналіз адміністрування податкових надходжень

У загальній структурі адміністрованих податків переважну питому вагу посідають непрямі податки: ПДВ, акцизний податок, рента (разом – 75 %). Відповідні податки сплачуються безпосередньо кінцевими споживачами, що свідчить про перекладання податкового тягаря, тобто на громадян.

Слід зазначити, що непрямі податки не впливають на процеси нагромадження, але вони регресивні в соціальному аспекті та здійснюють досить значний вплив на загальні процеси ціноутворення, результатом чого є підвищення цін та інфляція, – це спостерігається протягом останніх років.

Іншим бюджетоформуючим податком є ПДФО, який стягується безпосередньо з доходів громадян, – 21 %.

8

Занепад економіки призвів до того, що основним джерелом надходжень оподаткування є кінцеві споживачі, тоді як пряме оподаткування підприємств (промисловість, агрокомплекс, будівництво) становить лише 9 %. Надходження до бюджетів, які стягуються з громадяни, в т. ч. як кінцевих споживачів, становлять 81 % від всіх податкових платежів.

Крім того, у загальній структурі податкових надходжень спостерігається такий розподіл: податкові підрозділи – 508,3 млрд грн (68 %), митні підрозділи – 236,8 млрд грн (32 %).

9

Слід звернути увагу, що станом на кінець 2016 року в органах ДФС обліковується 3,2 млн платників податків. Зменшення з 2013 року на 12 % кількості платників відбулося за рахунок втрати частини Донбасу та АР Крим.

У загальній структурі податкових надходжень, які адміністровано податковими органами ДФС у розрізі областей, найбільше мобілізовано Центральним офісом великих платників податків (ЦОВП) – 57,1 % від усіх податкових надходжень до державного бюджету (10,6 % від загальних надходжень до місцевих бюджетів). У ЦОВП обліковуються лише 2,7 тис. платників податків (0,08 % від загальної кількості платників у 2016 році), але це найбільші бюджетоформуючі підприємства країни.

Адміністрування податків регіональними органами ДФС у 2016 році

(ПДФО, ПнП, ПДВ, акциз, рента, місцеві податки)

до Державного бюджету до місцевих бюджетів
АР КРИМ 0 0,00% 0 0,00%
ВІННИЦЬКА 2 959 0,84% 4 209 3,25%
ВОЛИНСЬКА 1 929 0,55% 2 082 1,61%
ДНІПРОПЕТРОВСЬКА 11 567 3,28% 12 367 9,54%
ДОНЕЦЬКА 5 101 1,45% 5 990 4,62%
ЖИТОМИРСЬКА 2 285 0,65% 3 079 2,38%
ЗАКАРІІАТСЬКА 1 666 0,47% 2 165 1,67%
ЗАПОРІЗЬКА 3 599 1,02% 5 045 3,89%
ІВАНО-ФРАНКІВСЬКА 3 230 0,92% 2 563 1,98%
КИЇВСЬКА 6 335 1,80% 6 885 5,31%
КІРОВОГРАДСЬКА 2 074 0,59% 2 867 2,21%
ЛУГАНСЬКА 1 996 0,57% 1 819 1,40%
ЛЬВІВСЬКА 7 060 2,00% 6 499 5,01%
МИКОЛАЇВСЬКА 2 549 0,72% 3 448 2,66%
ОДЕСЬКА 5 316 1,51% 7 259 5,60%
ПОЛТАВСЬКА 18 211 5,16% 5 421 4,18%
РІВНЕНСЬКА 1 777 0,50% 2 379 1,84%
СУМСЬКА 4 802 1,36% 3 188 2,46%
ТЕРНОПІЛЬСЬКА 1 316 0,37% 1 906 1,47%
ХАРКІВСЬКА 21 752 6,16% 7 912 6,10%
ХЕРСОНСЬКА 1 529 0,43% 2 427 1,87%
ХМЕЛЬНИЦЬКА 1 930 0,55% 3 120 2,41%
ЧЕРКАСЬКА 2 573 0,73% 3 594 2,77%
ЧЕРНІВЕЦЬКА 1 026 0,29% 1 455 1,12%
ЧЕРНІГІВСЬКА 2 527 0,72% 2 821 2,18%
МКИІВ 36 281 10,28% 15 376 11,86%
М.СЕВАСТОПОЛЬ 0 0,00% 0 0,00%
ЦЕНТРАЛЬНИЙ ОФІС 201 463 57,10% 13 752 10,61%
Всього по Україні 352 852 100,00% 129 628 100,00%

Податок на додану вартість

У 2016 році до загального фонду Державного бюджету зібрано 148,5 млрд грн податку на додану вартість, що на 38,2 %, або на 41,04 млрд грн, більше фактичного збору за 2015 рік.

Виконання встановленого Мінфіном на 2016 рік індикативного показника з податку на додану вартість із вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) із урахуванням бюджетного відшкодування становить 88 %.

11

Позитивні нарахування самостійно нарахованої платниками суми ПДВ, що підлягає сплаті в бюджет за січень–грудень 2016 року, становили 140,9 млрд грн, що на 26,15 млрд грн (на 23,0 %) більше, ніж у 2015 році.

Слід зазначити, що торік ПДВ адміністровано до бюджету з:

– ввезених на територію України товарів – 181,45 млрд грн, що на 42,69 млрд грн, або 30,7 %, більше відповідного показника 2015 року;

– вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) – 139,49 млрд грн, що на 31,4 млрд грн, або 29%, більше відповідного показника 2015 року.

Відповідні збільшення сум адміністрованих податків пояснюються  девальвацією та інфляцією, які збільшують кінцеву вартість товару, що є базою оподаткування.

У 2016 році ПДВ відшкодовано коштами в розмірі 94,4 млрд грн, що на 26,0 млрд грн (на 38 %) більше, ніж у 2015 році. Середньомісячне відшкодування ПДВ коштами минулоріч зросло більше, ніж на 2 млрд грн у порівнянні з 2015 роком (7,9 млрд грн станом на 01.01.2017 проти 5,7 млрд грн станом на 01.01.2016).

Є низка факторів, що унеможливлюють забезпечення повної ліквідації заборгованості з відшкодування ПДВ, а саме: наявність судових спорів; необхідність перевірок за нововиявленими обставинами (інформація правоохоронних органів); відсутність можливостей для перевірки, зокрема стосовно взаємовідносин платників із підприємствами, що зареєстровані на території в зоні проведення АТО та перереєстровані на материковій території з непідконтрольної Україні території.

Акцизний податок

Протягом 2016 р. до державного бюджету надійшло акцизного податку з:

  • вироблених товарів – 55,1 млрд грн, що на 16,3 млрд грн більше, ніж у 2015 році (індикативні показники Мінфіну виконано на 104,6 %);
  • ввезених товарів – 2,1 млрд грн, що на 0,5 млрд грн більше, ніж у 2015 році (індикативні показники Мінфіну виконано на 62,8 %).

До державного бюджету в 2016 році зібрано акцизного податку з пального (виробленого на митній території України та ввезеного) в сумі
37,2 млрд грн, що на 11,7 млрд грн (на 46,1 %) більше показника минулого року, у тому числі з:

  • виробленого – 7,2 млрд грн, що на 1,9 млрд грн (на 35,1 %) більше показника минулого року;
  • ввезеного – 30 млрд грн, що на 9,9 млрд грн (на 49,1%) більше показника минулого року.

До місцевих бюджетів суб’єктами господарювання, які здійснюють роздрібний продаж пального, задекларовано акцизного податку в сумі 6,8 млрд грн, що на 2,8 млрд грн (на 69 %) більше від показника минулого року.

Стан надходжень акцизного податку в 2016 році:

  • за виробленими товарами виконання становило 104,6 % (+ 2,4 млрд грн) – надходження збільшилися на 16,3 млрд грн проти 2015 року;
  • за ввезеними товарами виконання становило 62,8 % (-1,2 млрд грн) – надходження збільшилися на 0,5 млрд грн проти 2015 року;
  • з роздрібного продажу виконання становило 134,3 % (+3 млрд грн) – надходження збільшилися на 4 млрд грн проти 2015 року.

1312

Із 1 березня 2016 року запроваджено систему електронного адміністрування реалізації пального (далі – СЕАРП) та введено акцизну накладну як обов’язковий електронний документ, який укладається під час здійснення всіх операцій із реалізації пального на внутрішньому ринку.

14

Застосування ставок акцизного податку має на меті регулювання споживання окремих галузей. Проте, як вбачається зі структури акцизного податку в розрізі імпорту та внутрішніх товарів, Уряд розглядає акцизний податок виключно як фіскальний інструмент.

15

Можна стверджувати, що за рахунок акцизного податку Уряд намагається стимулювати лише виробників транспортних засобів, але оскільки якість вітчизняних транспортних засобів гірша від закордонних конкурентів, споживачі намагаються ввозити в країну дешевші імпортний транспорт, не сплачуючи при цьому податку.

Закон № 1389-VIII від 31.05.2016, яким внесено зміни до ПКУ, передбачав істотне зниження акцизного збору на імпортні автомобілі, але Президент вніс зміни до Закону, значно звузивши критерії об’єктів оподаткування, що підпадали під знижені ставки, чим задовольнив інтереси власників вітчизняних автовиробників. Мабуть, через відсутність конкурентної боротьби за покупця вітчизняний автопром поступається імпортному, а споживачі змушені платити додаткові податки.

Отже, акцизний податок в останні роки в умовах падіння економіки (знецінення національної валюти, високої інфляції) перетворився виключно на механізм отримання додаткових надходжень до бюджету від кінцевого споживача.

Податок на прибуток

До державного бюджету надійшло 54,3 млрд грн податку на прибуток. У порівнянні з 2015 роком надходження збільшилися на 19,6 млрд грн. Індикативний показник Мінфіну з податку на прибуток виконано на 111,9 %.

Фактичні надходження частини чистого прибутку (доходу) в 2016 році становили 10,3 млрд грн. Виконання встановленого Мінфіном на 2016 рік індикативного показника з частини чистого прибутку (доходу) виконано на 96,8 %.

16

Суттєве зменшення частини податку на прибуток у загальній структурі податкових надходжень при збільшенні ставки податку за відповідний період свідчить про загальне падіння економічної активності вітчизняних підприємств.

Інші платежі з юридичних осіб

До зведеного бюджету України забезпечено надходження рентних платежів та екологічного податку в розмірі 51,95 млрд грн, у т. ч. до місцевих бюджетів – 5,88 млрд грн.

До державного бюджету України в 2016 році з рентних платежів та екологічного податку забезпечено надходження в розмірі 46,06 млрд грн, або 71,9 % планових індикативних показників Мінфіну. Якщо порівнювати з попереднім роком, надходження до державного бюджету за рентними платежами та екологічним податком збільшилися на 8,7 %, або на 3704,2 млн грн.

Забезпечено виконання індикативних показників Мінфіну щодо надходжень за платежами:

  • рентна плата за спеціальне використання лісових ресурсів (122 %);
  • рентна плата за транспортування (102,6 %);
  • екологічний податок (138,6 %).

Не забезпечено виконання надходжень до загального фонду державного бюджету індикативних показників надходжень до державного бюджету за платежами:

  • рентна плата за спеціальне використання води – 82,8 % (невиконання спричинено тенденцією до зменшення задекларованих податкових зобов’язань у порівнянні з 2015 роком внаслідок зменшення обсягів фактично використаної води, а також за рахунок зменшення обсягів виробництва та наявністю податкового боргу за підприємствами Донецької та Луганської областей);
  • рентна плата за користування надрами – 68,4 % (невиконання спричинено несплатою ПАТ «Укрнафта» податкових зобов’язань із плати за видобування вуглеводневої сировини та невідповідністю ринкової ціни на нафту ціні, що закладена в бюджеті);
  • рентна плата за користування радіочастотним ресурсом України – 98,2 % (невиконання спричинено відсутністю бази для оподаткування);
  • збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, – 99,0 % (невиконання спричинено відсутністю бази для оподаткування).

Загалом же сучасна система рентних платежів в Україні не стимулює раціональне використання природних ресурсів, не забезпечує відображення реальних втрат суспільства і не створює достатньої фінансової бази місцевих бюджетів.

17

Для підвищення ефективності рентних відносин органи місцевого самоврядування повинні спрямовувати свої дії на: розподіл природних ресурсів між суб’єктами господарювання всіх форм власності залежно від максимального економічного ефекту; ощадливе використання природних багатств.

Податок на доходи фізичних осіб

Податок на доходи фізичних осіб є основним джерелом наповнення доходів місцевих бюджетів – у структурі надходжень він посідає найбільшу питому вагу.

У 2016 році до зведеного бюджету надійшло 127,3 млрд грн податку на доходи фізичних осіб, виконання індикативного показника становить 107,7 %, що на 36,5 млрд грн (на 40,3 %) більше, ніж у 2015 році. До державного бюджету податку на доходи фізичних осіб надійшло 48,4 млрд грн та військового збору – 11,4 млрд грн, до місцевого бюджету – 79 млрд грн.

За результатами декларування, подано понад 675 тис. податкових декларацій, задекларовано 61,3 млрд грн доходу. За результатами поданих декларацій визначено податкові зобов’язання з податку на доходи фізичних осіб у сумі 1,7 млрд грн та військового збору – 235,6 млн грн, що підлягають самостійній сплаті платником податку до бюджету в 2016 році.

У порівнянні з минулим роком сума податкових зобов’язань із податку на доходи фізичних осіб, що підлягала сплаті до бюджету, збільшилася на 539,3 млн грн, або на 45,9 %.

18

Незважаючи на наміри реалізувати фінансову децентралізації, аналіз розподілу фактичних надходжень вказує на таку картину: у 2013 році 11 % податків на доходи фізичних осіб були спрямовані до державного бюджету, 89 % залишались місцевим бюджетам. Проте за підсумками 2016 року 43 % надходжень зараховано до державного бюджету і лише 57 % залишились місцевим бюджетам.

Уряд намагається будь-яким шляхом мобілізувати податки до державного бюджету (централізація коштів), щоб уникнути збільшення дефіциту бюджету. Слід зазначити, що ПДФО повинен повністю наповнювати лише місцеві бюджети, на території яких сплачуються відповідні податки.

Дослідження впливу валютного курсу на зміну бази оподаткування в умовах функціонуючої фіскальної системи

Із початку 2014 року національна валюта зазнала девальваційного тиску, внаслідок чого за три роки знецінення становило 220 %.

Офіційний курс гривні щодо іноземних валют
(середній за період)
Назва валюти 2013 2014 2015 2016
100 доларів США 799,30 1188,67 2184,47 2555,13

Дані: НБУ

У зв’язку з прогнозованим падінням виробництва, яке відбувалося з початку 2014 року (дворазове падіння ВВП), виникли загрози невиконання дохідної частини державного бюджету.

Слід зазначити, що база оподаткування податкових надходжень, які адмініструються митними органами ДФС, становить 40–45 % від загального об’єму податкових надходжень (ПДВ та акциз із ввезених на територію України товарів), прямо пропорційно залежить від офіційного курсу валют.

Крім того, у зв’язку з тим, що вітчизняна економіка є імпортозалежною, великі обсяги імпорту потрапляють на внутрішній ринок. Тому наступні девальваційні наслідки створюють умови для збільшення інфляційних процесів (подорожчання собівартості товарів після розмитнення), які в свою чергу теж збільшують базу оподаткування для внутрішніх непрямих податків.

Тому в зв’язку з економічною ситуацією, яка склалася в країні з початку 2014 року, та забезпеченням соціального фінансування видатків, які були закладені в бюджет, без реального росту доходів у часи економічного занепаду влада для забезпечення виконання бюджету почала провадити інфляційну емісійну політику та навмисно провокувати девальваційні процеси за рахунок збільшення бази оподаткування. Така політика призвела до структурних рецесивних проблем економіки (від згортання комерційного кредитування до галопуючої інфляції), а це в свою чергу спричинило суттєве зменшення ділової активності в країні.

«Плаваючий курс», який викликав значну девальвацію національної валюти, мав на меті виключно забезпечити виконання бюджету та не допустити можливого дефолту. Так, на формування курсу впливають попит і пропозиція, а в пікові періоди перевищення попиту НБУ виходив на інтервенції, погашаючи сформований надмірний попит валютою, яка перебувала в міжнародних резервах.

Зокрема, у 2013 році чисті міжнародні резерви, які визначаються як деномінована в доларах різниця між ліквідними валовими міжнародними резервами та пов’язаними з резервами зобов’язаннями перед нерезидентами, збільшилися відповідно до попереднього року, що свідчить про відносний паритет на валютному ринку між продавцями та покупцями. У той же час відбувалося масове рефінансування НБУ комерційних банків, які використовували виділені кошти для спекулювання на валютному ринку.

19

З огляду на вищенаведене «Публічний аудит» спробував змоделювати фактичне виконання дохідної частини державного бюджету за період із 2014 по 2015 рр. за умови незмінного валютного курсу, що був сформований НБУ на момент затвердження державного бюджету.

20

Перераховані доходи (ПДВ, акциз із ввезених на територію України товарів та податків на міжнародну торгівлю), база оподаткування яких залежить від поточного курсу, за умов підтримки НБУ курсу, що діяв на момент ухвалення державного бюджету, свідчить про ймовірну зацікавленість Уряду в можливому спрямованому падінні національної валюти.

Так, державний бюджет у 2014 році при відсутності девальваційних процесів недоотримав би доходів у розмірі 48,9 млрд грн (11 % дохідної частини бюджету), у 2015 році – 94,8 млрд грн (14,5 %), у 2016 – 42,01 млрд грн (5,36 %).

ВИСНОВКИ

За результатами 2016 року органи ДФС забезпечили виконання планових показників, встановлених Міністерством фінансів України, навіть перевищивши їх на 28 % проти 2015 року. Це при тому, що основні показники розвитку країни та наслідки від девальваційних й інфляційних процесів не відповідають вказаному росту.

Аналіз «Публічного аудиту» вказав на невідповідність прогнозних показників дохідної частини бюджету макроекономічним. Крім того, усі рішення Уряду зумовлюються виключно необхідністю додаткової мобілізації коштів до бюджету, що може призвести до подальшого падіння економіки. Метою таких дій із боку Уряду є уникнення можливого дефолту.

Державна фіскальна служба стала інструментом забезпечення надходжень безпідставних обсягів податків, використовуючи можливості адміністративного тиску на бізнес.

У нинішніх економічних реаліях в Україні сформована неефективна фіскальна модель, яка є безумовним тягарем для економічної активності суб’єктів господарювання. Занепад економіки призвів до того, що основним джерелом надходжень оподаткування є кінцеві споживачі, у той час як пряме оподаткування підприємств (промисловість, агрокомплекс, будівництво) становить лише 9%. Надходження до бюджетів, які стягуються з громадян, у  т.ч. як кінцевих споживачів, становлять 81 % від усіх податкових платежів.

Проведення податкової реформи має рухатися в напрямі лібералізації економіки, але будь-які дії щодо такої лібералізації повинні базуватися виключно на прогнозних економічних моделях із обґрунтуванням їх необхідності.

Для успішного виходу економіки з кризи необхідно впроваджувати податкову лібералізацію, що має зняти податковий тягар із бізнесу та підвищити ділову активність. Крім того, основним завдання ДФС має бути впровадження сервісної служби з максимально спрощеним податковим адмініструванням.

ГО «Публічний аудит»