Аналіз Концепції проекту закону про деокупацію

У ЗМІ опубліковано Концепцію проекту Закону України «Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей України». Наразі  це три аркуші, що включають преамбулу та шість пунктів.

«Публічний аудит» проаналізував  Концепцію проекту вказаного вище Закону та з'ясував, як українська влада пропонує звільняти Донбас.

АНАЛІЗ

Концепції проекту Закону України

«Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей України»

Текст Концепції

Правовий режим антитерористичної операції, запроваджений у квітні 2014 року, дозволив, з одного боку, зупинити розширення російської агресії та локалізувати її у Донецькій та Луганській областях, з іншого — провести президентські, парламентські та місцеві вибори.

Водночас, ні за масштабами, ні за характером, ні за часом проведення антитерористична операція не відповідає завданням звільнення окупованих територій окремих районів Донецької та Луганської областей. Саме тому постала нагальна необхідність створити нову правову рамку для вирішення цього завдання.

Запропонований законопроект має створити необхідні правові та організаційні умови для відновлення територіальної цілісності України у Донецькій і Луганській областях, розширюючи можливості для ЗСУ, інших військових формувань, при цьому не виходячи за рамки Мінських домовленостей.

Важливою складовою законопроекту є надання Президенту України права застосовувати Збройні Сили України та інші військові формування у Луганській та Донецькій областях. Варто нагадати, що чинне законодавство визначає дві основні підстави для застосування військ — це стан війни і АТО.

Аналіз

Нагадаємо, що введення режиму АТО було запроваджено виконуючим обов’язки Президента України Олександром Турчиновим Указом від 14 квітня 2014 року.

За методами, задачами, способами й силами, які були задіяні, введення режиму антитерористичної операції було порушенням норм Конституції України, та ст. 11,12,13, розділу 3 діючого на той момент Закону України «Про боротьбу з тероризмом» {Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, N 25, ст.180}. Так, згідно зі ст. 13 Закону: «При проведенні антитерористичної операції використовуються сили і засоби (особовий склад, спеціалісти, зброя, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв’язку, інші матеріально-технічні засоби) суб’єктів боротьби  з тероризмом…». Такі фактори, як: об’єм загрози, територія, на якій розгорівся збройний конфлікт, потребували введення режиму воєнного стану. Але на той час основною задачею осіб, які приймали такі рішення, була легітимізація: провести вибори та  утриматися при владі. Режим АТО дозволяв це зробити.

Згодом був прийнятий Закон України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 44, ст.2040) підписаний Президентом України Петром Порошенко 2 вересня 2014 року. Цим документом режим проведення АТО було продовжено.

Зараз, коли стає все більш зрозумілим, що є ймовірність не втриматися при владі, їм треба більше повноважень, аж до можливості застосування Президентом ЗСУ (без воєнного стану та з можливістю його введення).  Проте застосування ЗСУ й інших військових формувань можливе тільки при введенні воєнного стану та при режимі АТО (це стало можливим після прийняття у вересні  2014 року вищевказаного закону).

Текст концепції

  1. На окремі райони Донецької та Луганської областей, де органи державної влади України тимчасово не здійснюють свої повноваження, поширюється правовий режим тимчасово окупованої території України.
  2. Особливості державної політики з відновлення державного суверенітету над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей базуються на міжнародному праві та національному законодавстві.
  3. Метою державної політики з відновлення державного суверенітету над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей є:
  • звільнення окупованих територій та відновлення конституційного ладу на всій території України;
  • захист прав, свобод і законних інтересів громадян України, які постраждали внаслідок російської агресії;
  • зміцнення незалежності, державного суверенітету і єдності незалежної, суверенної, демократичної, правової, соціальної Української держави.

Аналіз

Аналізуючи п. 1 Концепції, слід відмітити, що правовий статус тимчасово окупованих районів Донецької і Луганської областей вже визначено Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 26, ст.892) та Постановою Верховної Ради України «Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями» від 17.03.2015 р.

Стосовно п. 2,3 Концепції, то незрозуміло, яким саме чином (без введення воєнного стану і без режиму АТО) буде проведено звільнення окупованих територій та відновлення конституційного ладу на всій території України. Невизначене становище призведе до порушення прав і свобод громадян України, які проживають як на окупованій території, так і на території підконтрольній ЗСУ. 

Текст концепції

  1. Державна політика щодо відновлення територіальної цілісності України ґрунтується на таких засадах:
  • відновлення територіальної цілісності України в міжнародно-визнаному кордоні;
  • додержання Україною її міжнародних зобов’язань і норм міжнародного права;
  • випереджальний розвиток оборонних і безпекових спроможностей України;
  • пріоритетність політико-дипломатичних шляхів відновлення територіальної цілісності України;
  • пріоритетність виконання безпекових положень, визначених Мінським протоколом від 5 вересня 2014 року, Мінським меморандумом від 19 вересня 2014 року та Комплексом заходів щодо виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року, як передумови для політичного врегулювання;
  • використання всіх законних можливостей для захисту прав і свобод громадян України і всебічне сприяння відновленню та розвиткові гуманітарних і культурних зв’язків з громадянами України, що проживають на тимчасово окупованих територіях; опора на власні сили при максимальній реалізації потенціалу міжнародного співробітництва як на двосторонній основі, так і з використанням можливостей та інструментарію міжнародних організацій.

Аналіз

Із тексту концепції  залишається незрозумілим, яким саме чином відбуватиметься відновлення територіальної цілісності України у міжнародно-визнаному кордоні. Крім того, концепція є порушенням вимог Мінських угод. А саме:

  • п. 4. який передбачає діалог про проведення місцевих виборів у відповідності з українським законодавством і Законом України «Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей»;
  • п. 5. Забезпечення помилування і амністії шляхом введення закону, що забороняє переслідування і покарання осіб у зв’язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької і Луганської областей України;
  • п. 6. Забезпечення звільнення й обмін всіх заручників і незаконно утримуваних осіб на основі принципу «всіх на всіх»;
  • п. 7. Забезпечення безпечного доступу, доставки, зберігання та розподіл гуманітарної допомоги нужденним на основі міжнародного механізму;
  • п. Визначення модальностей повного відновлення соціально-економічних зв’язків, включаючи соціальні перекази, такі як виплата пенсій та інші виплати (надходження і доходи, своєчасна оплата всіх комунальних рахунків, відновлення оподаткування в рамках правового поля України);

Текст концепції

  1. Для безпосереднього керівництва заходами з забезпечення національної безпеки в Донецькій та Луганській областях, силами та засобами, які залучаються до їхнього здійснення, утворюється Оперативний штаб.

На нього покладається планування, організація та контроль виконання завдань із забезпечення оборони, державної, економічної, інформаційної та екологічної безпеки в Донецькій і Луганській областях.

Оперативний штаб підпорядковується Президентові України, а з питань оборони — начальнику Генерального штабу — Головнокомандувачу Збройних Сил України та очолюється начальником, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України.

У питаннях національної безпеки і оборони Оперативний штаб взаємодіє зі Службою безпеки України, Міністерством внутрішніх справ України, центральним органом виконавчої влади України, що забезпечує формування та реалізовує державну політику з питань тимчасово окупованих територій, іншими державними органами України відповідно до їх компетенції, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян та населенням.

Оперативний штаб керує діяльністю військово-цивільних чи військових адміністрацій у разі їхнього утворення в Донецькій та Луганській областях із питань національної безпеки й оборони.

Повноваження, функції, завдання та порядок діяльності Оперативного штабу, а також термін початку його роботи визначаються положенням, яке затверджує Президент України.

Аналіз

Створення такого органу, як Оперативний штаб, безперечно є порушенням Конституції України та вимог Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Так,  Розділ VI Конституції України «КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ. ІНШІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ» регламентує перелік органів виконавчої влади, а розділ Розділ XI «МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ» регламентує перелік органів місцевого самоврядування. Ці органи діють як у мирний час, так і при проведенні АТО.

Закон України «Про правовий режим воєнного стану» регламентує створення на території введення такого стану окремих органів: Військового командування (ст. 3 Закону) та Військових адміністрацій (ст. 4 Закону).

При введенні воєнного стану, при проведенні АТО і в мирний час перелік органів влади є вичерпним. Отже, законодавством України не передбачено створення жодного Оперативного штабу. Тим більше такого, який напряму підпорядковується Президенту України. Надання Президенту додаткових повноважень не передбачено Конституцією України.

Текст концепції

Президент України у період дії цього Закону може ухвалювати у встановленому порядку рішення про запровадження правового режиму воєнного стану, а також рішення про застосування Збройних Сил України, інших передбачених законами України військових формувань у Донецькій та Луганській областях для відновлення територіальної цілісності України, стримування та відсічі збройної агресії, забезпечення охорони та оборони Державного кордону, лінії розмежування, відбиття нападів, які загрожують життю військовослужбовців чи інших громадян.

Аналіз

Треба розуміти, що повноваження Президента України при введенні воєнного стану, регламентовані п. 19 ст. 106 Конституції України. У ньому зазначено, що Президент «вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та, у разі збройної агресії проти України, приймає рішення про використання Збройних Сил України й інших утворених відповідно до законів України військових формувань». 15 травня 2015 року було прийнято Закон України «Про режим воєнного стану». Цим Законом також визначено, як він вводиться. Проте процедура виписана дещо інакше.

Стаття 5. Порядок введення воєнного стану

  1. Пропозиції щодо введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях на розгляд Президентові України подає Рада національної безпеки і оборони України.
  2. У разі прийняття рішення щодо необхідності введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях Президент України видає указ про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях і негайно звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження та подає одночасно відповідний проект закону.
  3. Указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України, підлягає негайному оголошенню через засоби масової інформації або оприлюдненню в інший спосіб.
  4. У разі оголошення указу Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання та розглядає питання щодо затвердження указу Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у порядку, встановленому Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

На наш погляд, вказана норма суперечить Конституції України. В Основному Законі вказано, що Президент вносить до ВР подання про оголошення стану війни, а в законі зазначено: «Президент України видає указ про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях і негайно звертається до Верховної Ради України щодо його затвердження та подає одночасно відповідний проект закону».

У цьому випадку невизначеним залишається питання, яке виникне в разі, якщо Верховна Рада не затвердить Указ Президента про введення воєнного стану. Як тоді: Указ Президента діє чи ні?

Введення воєнного стану (навіть на окремій території України) передбачає суттєве скорочення прав і свобод громадян, юридичних осіб, політичних партій, інших організацій. Крім обмежень, передбачених ст. 8 Закону України «Про правовий режиму воєнного стану», ст. 19 цього Закону передбачає, що в умовах воєнного стану забороняється:

  • проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим й органів місцевого самоврядування;
  • проведення всеукраїнських та місцевих референдумів;
  • проведення страйків, масових зібрань та акцій.

Надання Президенту додаткових повноважень, які перелічені в концепції, також є порушенням Конституції.  Повноваження Президента України чітко визначені конституційними нормами в мирний час, при запровадженні воєнного стану та при проведенні АТО. Фактично, з тексту концепції можна зрозуміти, що після скасування АТО воєнний стан не вводитиметься – буде незрозумілий стан «ні миру, ні війни», але з повноваженнями використання Президентом збройних сил України і військових формувань, а також частиною повноважень, які передбачені при введенні воєнного стану. Тоді логічним є запитання: «Проти кого використовуватимуться ЗСУ без введення воєнного стану?». За таких обставин є суттєві ризики, що ЗСУ можуть бути задіяні не тільки на боротьбу з агресором, а й для утримання влади.

Зрозуміло, що при введені воєнного стану треба чітко визначити: хто є ворогом і проти кого ми захищаємось? Якщо визнати, що ворогом є РФ, то це може призвести до повномасштабних дій із її боку (бо це фактично оголошення війни). Владі вигідна певна невизначеність із одночасною можливістю застосування ЗСУ та правом у будь-який момент ввести воєнний стан.

ВИСНОВКИ

  • Запропонована Концепція законопроекту є порушенням Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», п. 4, 5, 6, 7, 8 Мінських угод.

  • Ухвалення Концепції значно посилить ризики надання надмірних повноважень Президенту щодо: утворення непередбачених Конституцією України виконавчих органів (із необмеженими повноваженнями), які будуть підпорядковані йому особисто, застосування ЗСУ та інших військових формувань не за їх призначенням (фактично, на особистий розсуд президента).

  • Прийняття законопроекту, який анонсований аналізованою Концепцією, призведе до порушень особистих прав і свобод громадян України, які проживають як на окупованих територіях, так і на території України.

ГО «Публічний аудит»