Аналіз законопроекту «Про національну безпеку України»

Законопроект «Про національну безпеку України» визначає та розмежовує повноваження державних органів у сферах національної безпеки й оборони, визначає систему командування, контролю та координації операцій сил безпеки й сил оборони, запроваджує планування у цих сферах, забезпечуючи у такий спосіб демократичний цивільний контроль над органами та формуваннями сектору безпеки й оборони.

Одним із фундаментальних національних інтересів України законопроектом визначено інтеграцію держави в європейський політичний, економічний, безпековий, правовий простір, набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

Розглянемо основні положення законопроекту про нацбезпеку.

  1. Третій розділ визначає засади та механізми цивільного демократичного контролю, повноваження у здійсненні такого контролю законодавчої, виконавчої й судової влади, органів місцевого самоврядування й громадянського суспільства.
Документом уводиться поняття «демократичний цивільний контроль» (далі – цивільний контроль) – комплекс здійснюваних відповідно до законодавства України правових, організаційних, інформаційних, кадрових та інших заходів для забезпечення верховенства права, законності, підзвітності, прозорості органів сектору безпеки й оборони та інших органів.
Система цивільного контролю включає:
  • контроль, що здійснює Президент України;
  • контроль, що здійснює Верховна Рада України;
  • контроль, що здійснює РНБО України;
  • контроль, що здійснює КМУ, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування;
  • судовий контроль;
  • громадський контроль.
Предметом цивільного контролю є:
  • дотримання вимог законодавства у діяльності органів сектору безпеки й оборони, недопущення їх використання для узурпації влади, порушення прав і свобод людини та громадянина;
  • стан правопорядку в органах сектору безпеки й оборони, їх укомплектованість, оснащеність сучасним озброєнням, військовою і спеціальною технікою, забезпеченість необхідними запасами матеріальних засобів та готовність до виконання завдань за призначенням у мирний час та в особливий період;
  • ефективність використання ресурсів, зокрема бюджетних коштів, органами сектору безпеки та оборони.
Проект закону визначає, що громадяни України беруть участь у здійсненні цивільного контролю через громадські об’єднання, членами яких вони є, через депутатів місцевих рад особисто шляхом звернення до Уповноваженого ВРУ з прав людини або до інших державних органів. Сфера громадського контролю може бути обмежена законом.
Громадським об’єднанням гарантується можливість:
  • отримувати в установленому порядку від державних органів інформацію з питань діяльності складових сектору безпеки і оборони, крім інформації з обмеженим доступом;
  • здійснювати дослідження з питань національної безпеки і оборони, публічно презентувати їх результати, створювати для цього громадські фонди, центри, колективи експертів тощо;
  • виконувати громадську експертизу проектів законів, рішень, програм, представляти свої висновки і пропозиції для розгляду відповідним державним органам;
  • брати участь у громадських дискусіях і відкритих парламентських слуханнях із питань діяльності та розвитку сектору безпеки і оборони.
  1. У четвертому розділі законопроекту визначено склад сектору безпеки й оборони та правовий статус основних органів, що входять до його складу, а також управління та координацію у сфері національної безпеки.
Законопроект про нацбезпеку визначає, що Сектор безпеки і оборони України включає чотири взаємопов’язані складники: сили безпеки, сили оборони, оборонно-промисловий комплекс, громадян та громадські об’єднання.
До складу сектору безпеки і оборони належать: Міністерство оборони України; Збройні Сили України; Державна спеціальна служба транспорту; Міністерство внутрішніх справ України; Національна гвардія України; Національна поліція України; Державна прикордонна служба України; Державна міграційна служба України; Державна служба України з надзвичайних ситуацій; Служба безпеки України; Управління державної охорони України; Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України; Апарат Ради національної безпеки і оборони України; розвідувальні органи України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику.
Керівництво у сферах національної безпеки і оборони, відповідно до Конституції України, здійснює Президент України (оборонні функції згідно з Конституцією); координацію – Рада національної безпеки і оборони України (Ст. 107 Конституції України та ЗУ «Про Раду національної безпеки і оборони України»).
Міністерство оборони України є основним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період.
Збройні Сили України є військовим формуванням, на яке відповідно до Конституції України покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності. ЗСУ забезпечують стримування та відсіч збройної агресії проти України, охорону повітряного простору держави та підводного простору в межах територіального моря України; у випадках, визначених законом, беруть участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом.
Головнокомандувач Збройних Сил України є найвищою військовою посадовою особою у Збройних Силах України, призначається на посаду та звільняється з неї Президентом України, підпорядковується Президентові України та Міністру оборони України.
Генеральний штаб Збройних Сил України є головним органом військового управління з планування оборони держави, стратегічного планування застосування Збройних Сил України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координації й контролю за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони в межах, визначених законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Генеральний штаб Збройних Сил України очолює начальник Генерального штабу Збройних Сил України, який призначається на посаду та звільняється з неї Президентом України за поданням Міністра оборони України. Начальник Генштабу ЗСУ підпорядковується Головнокомандувачу Збройних Сил України та відповідає за виконання завдань і функцій, покладених на Генеральний штаб Збройних Сил України, зокрема щодо визначення вимог до спроможностей сил оборони, потреб у ресурсах, необхідних для належного виконання завдань Збройними Силами України та іншими складовими сил оборони, стратегічного планування застосування та розвитку Збройних Сил України, їх технічного оснащення, підготовки та всебічного забезпечення.
Повноваження начальника Генерального штабу Збройних Сил України, основні завдання та порядок функціонування Генерального штабу Збройних Сил України визначаються в положенні, яке затверджується Президентом України.
До складу Збройних Сил України входять види та окремі роди військ.
Командувачі видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України підпорядковуються Головнокомандувачу Збройних Сил України та відповідають за розвиток підпорядкованих їм військ (сил), їх технічне оснащення та всебічне забезпечення, підготовку й готовність до виконання покладених завдань.
Командувачі призначаються на посаду та звільняються з неї Президентом України за поданнями Міністра оборони України та здійснюють передачу визначеного Головнокомандувачем Збройних Сил України комплекту боєздатних сил і засобів Командувачу об’єднаних сил, який здійснює оперативний контроль за набуттям ними оперативних (бойових) спроможностей та управління їх застосуванням.
Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України є органом управління міжвидовими та міжвідомчими угрупованнями військ (сил). Об’єднаний оперативний штаб ЗСУ підпорядковується Командувачу об’єднаних сил, який призначається на посаду та звільняється Президентом України за поданням Міністра оборони України. Президент України може призначати командувача (командувачів) об’єднаних сил для здійснення управління операціями на окремих напрямах.
Командувач об’єднаних сил підпорядковується Головнокомандувачу Збройних Сил України та здійснює через Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України оперативний контроль за набуттям ними оперативних (бойових) спроможностей, планування застосування та безпосереднє управління об’єднаними силами і засобами ЗСУ, інших складових сил оборони, які передані в його підпорядкування, а також національним контингентом і національним персоналом, які беруть участь у міжнародних операціях із підтримки миру та безпеки.
Державна спеціальна служба транспорту є спеціалізованим військовим формуванням, що входить до системи Міністерства оборони України, призначене для забезпечення стійкого функціонування транспорту в мирний час та в особливий період, зокрема виконання завдань із технічного прикриття, відбудови, встановлення загороджень на об’єктах національної транспортної системи України з метою забезпечення діяльності Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України.
Міністерство внутрішніх справ України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику в сферах:
  • забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави, протидії злочинності, підтримання громадської безпеки та правопорядку, а також надання поліцейських послуг;
  • захисту державного кордону України та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні;
  • цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
  • міграції (імміграції та еміграції), зокрема протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, зокрема біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, який реалізує державну політику в сфері безпеки державного кордону України та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику в сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, проведення аварійно-рятувальних робіт, пожежогасіння, пожежної та техногенної безпеки, роботи рятувальних служб під час аварій, а також гідрометеорологічної діяльності.
Державна міграційна служба України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику в сферах міграції (імміграції та еміграції), зокрема протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, зокрема біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
 Служба безпеки України є державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку, зокрема здійснюючи протидію розвідувально-підривній діяльності проти України, боротьбу з тероризмом, контррозвідувальний захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного й науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, економічної та інформаційної безпеки держави, охорону державної таємниці з неухильним дотриманням прав і свобод людини й громадянина.
Розвідувальними органами України є: Служба зовнішньої розвідки України; розвідувальний орган Міністерства оборони України; розвідувальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону України.
Управління державної охорони України відповідно до законопроекту здійснює державну охорону органів державної влади України, забезпечення безпеки посадових осіб та охорони об’єктів, визначених законом.
Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України є державним органом, призначеним для забезпечення функціонування й розвитку державної системи урядового зв’язку, Національної системи конфіденційного зв’язку, формування та реалізації державної політики в сферах кіберзахисту критичної інформаційної інфраструктури, державних інформаційних ресурсів та інформації.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику, разом із іншими органами сектору безпеки і оборони визначає пріоритетні напрями розвитку оборонно-промислового комплексу.
  1. У п’ятому розділі законопроекту прописано регулювання планування в сфері нацбезпеки й оборони, визначено основні документи довгострокового планування. Національна безпека й оборона базуються на плануванні шляхом розроблення стратегій. Планування поділяється на довгострокове (понад п’ять років), середньострокове (до п’яти років) та короткострокове (до трьох років).
Стратегія національної безпеки України є основним документом довгострокового планування, яким визначаються основні напрями державної політики у сфері національної безпеки. Вона визначає:
  • пріоритети національних інтересів України та забезпечення національної безпеки, цілі, основні напрями державної політики у сфері національної безпеки;
  • поточні та прогнозовані загрози національній безпеці та національним інтересам України з урахуванням зовнішньополітичних та внутрішніх умов;
  • основні напрями зовнішньополітичної діяльності держави для забезпечення її національних інтересів і безпеки;
  • напрями та завдання реформування й розвитку сектору безпеки і оборони;
  • ресурси, необхідні для її реалізації.
Комплексний огляд сектору безпеки й оборони проводиться за рішенням Ради національної безпеки і оборони України, яке вводиться у дію указом Президента України.
Після схвалення Стратегії національної безпеки України, приймаються стратегії секторальні: Стратегія воєнної безпеки України, Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України, Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу України, Стратегія кібербезпеки України, Національна розвідувальна програма.
Стратегія воєнної безпеки України визначає шляхи досягнення цілей і реалізації пріоритетів державної політики у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва, розробляється Міністерством оборони України відповідно до рішення Ради національної безпеки і оборони України, введеного у дію указом Президента України
Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України визначає загрози національній безпеці у сферах громадської безпеки і цивільного захисту та шляхи досягнення цілей і реалізації пріоритетів державної політики у цих сферах, розробляється Міністерством внутрішніх справ України.
Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу України є основою для підготовки державних програм, що стосуються оборонно- промислового комплексу України.
Стратегія кібербезпеки України – документ довгострокового планування, в якому визначаються пріоритети національних інтересів України у сфері кібербезпеки, наявні та потенційно можливі кіберзагрози життєво важливим інтересам людини і громадянина, суспільства та держави в кіберпросторі, пріоритетні напрями, концептуальні підходи до формування та реалізації державної політики щодо безпечного функціонування кіберпростору, його використання в інтересах особи, суспільства і держави. Стратегія кібербезпеки України схвалюється рішенням РНБО та затверджується указом Президента України.
Національна розвідувальна програма – документ довгострокового планування, у якому визначаються основні напрями розвідувальної діяльності, пріоритети реформування та розвитку зовнішньої розвідки, комплекс завдань і заходів, спрямованих на підвищення ефективності розвідувальних органів та інших суб’єктів, що можуть залучатися до виконання окремих розвідувальних завдань, посилення розвідувальних спроможностей держави, а також потреби бюджетного фінансування, достатні для досягнення визначених цілей і виконання передбачених завдань, та основні напрями використання фінансових ресурсів. Програма схвалюється рішенням РНБО та затверджується указом Президента України.
Міністр оборони України несе відповідальність за підготовку та подання програм, спрямованих на забезпечення реалізації державної політики у сфері оборони.
У частині Державного оборонного замовлення – проект основних показників готує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику, а схвалює Рада національної безпеки і оборони України.
Фінансове забезпечення сектору безпеки й оборони здійснюється за рахунок і в межах коштів, визначених у Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік. Обсяг видатків – не менше 5 % ВВП. РНБО долучається до процесу бюджетотворення, розглядає проект закону про Держбюджет у частині національної безпеки і оборони України.

ВИСНОВКИ

Проект закону «Про національну безпеку України» розроблено з метою переформатування структури й складу сектору безпеки і оборони України, системи управління, координації та взаємодії його органів, удосконалення державної системи стратегічного планування, запровадження системи демократичного цивільного контролю над органами сектору безпеки і оборони, як передбачають стандарти НАТО.
Головне керівництво сектору оборони залишено за Президентом і РНБО, їх функції здійснюватимуться згідно з Конституцією. Значні зміни передбачені в структурі командування Збройних Сил та Міністерства оборони. Так, пропонується на посади Міністра оборони та його заступників призначати тільки цивільних осіб (норма вступить у дію з 1 січня 2019 року). Крім цього, робиться розмежування посад Головнокомандувача ЗСУ та Начальника Генерального штабу (наразі це одна посада). Головнокомандувач ЗСУ стає найвищою військовою посадовою особою і через Начальника Генерального штабу, який йому підпорядковується, здійснює керівництво ЗСУ.
Сектор безпеки і оборони України включає чотири взаємопов’язані складники: сили безпеки; сили оборони; оборонно-промисловий комплекс; громадян та громадські об’єднання.
Для узгодженості з законом «про деокупацію Донбасу» вводиться поняття «Командувач об’єднаних сил», який поряд із командувачами родів військ має виконувати завдання з оборони держави. Для проведення заходів із оборони на Донбасі законопроектом передбачається, що командувачі родів військ передають комплекти боєздатних сил і засобів Командувачу об’єднаних сил, тобто в теперішній зоні АТО можливо було б застосовувати авіацію, сухопутні війська тощо. Проте зазначені зміни (щодо Головнокомандувача Збройних Сил України, Генерального штабу Збройних Сил України, видів і окремих родів військ/сил, Командувача об’єднаних сил) набирають чинності лише з 1 січня 2021 року.
Фактично, якщо вказаний законопроект буде прийнято в такій редакції, є загроза його неузгодженості з законом «про деокупацію», оскільки посада Командувача об’єднаних сил вказаним законом уже введена і, відповідно до відстроченої норми законопроекту, до 2021 року посада Командувача об’єднаних сил опиниться поза нормативним регулюванням.
Планування у сфері оборони (як і в чинному законі) відбувається на базі основної Стратегії національної безпеки України. Однак законопроектом запропоновано також приймати Стратегії за напрямами: Стратегія воєнної безпеки (розробник – Міноборони), Стратегія громадської безпеки та цивільного захисту України (розробник – МВС), Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу України (розробник – Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику), Стратегія кібербезпеки (розробник – Національний координаційний центр кібербезпеки). Також вводиться поняття «Національної розвідувальної програми» – документа довгострокового планування, який стане базисом для розвідувальної діяльності.
Також у законопроекті вказано, що Стратегія національної безпеки України розробляється за дорученням Президента України протягом шести місяців після його вступу на пост. Тобто, кожен новий Президент зможе самостійно визначити напрям руху країни у сфері національної безпеки і оборони.
Важливо зауважити: документом вперше законодавчо закріплено, що видатки на оборону повинні становити не менше 5 % від запланованого обсягу ВВП на рік, із яких не менше 3% – на фінансування сил оборони (ЗСУ).
Також у документ, який визначає основи національної безпеки країни, вноситься норма про обов’язковий громадський контроль як складову демократичного цивільного контролю. Утім, такий вид контролю є і на сьогодні – згідно з вимогами ЗУ «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави». Проте зміна нормативного акта, де зазначається така форма контролю, не змінить суть – для громадськості військові документи (оборонне замовлення, контракти та інші) з грифом «секретно» так і залишаться недоступними.
ГО «Публічний аудит»