Аналіз Закону №7163 «Про особливості державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях»

18 січня 2018 року Верховна Рада ухвалила Закон №7163 «Про особливості державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях», який неофіційно називають «законом про реінтеграцію». За відповідне рішення проголосували 280 народних депутатів.
У грудні 2017 року «Публічний аудит» вже аналізував підготовлений до другого читання текст цього актуального та важливого для майбутнього України документу. У цілому висновок експертів був невтішним. Проект закону не містив основного — шляхів реінтеграції окремих територій Донецької та Луганської областей до складу України. У документі була відсутня соціальна частина, яка змогла б полегшити життя людей, що перебувають на окупованій території, не було чіткості в нормативно-правовому забезпеченні захисту їх прав і свобод, не врегульовувався порядок фінансування/здійснення соціальних виплат. Також законопроект не містив базису для відновлення торговельно-економічних зв’язків, переміщення вантажів і фізичних осіб через лінію розмежування.
Варто зазначити, що початкова редакція закону все ж включала декларування пріоритетності Мінських угод, хоча й без нормативної визначеності, чіткості виконання пунктів, передбачених цими угодами (відведення важкого озброєння, амністія, проведення місцевих виборів). Утім до 2-го читання із тексту проекту прибрали посилання на так звані «оборонні положення» Мінських угод, незважаючи на те, що «Комплекс заходів із виконання мінських угод» схвалений Радою Безпеки ООН (Резолюція № 2202 (2015) від 17 лютого 2015 року) та іншими міжнародними організаціями (Резолюція ПАРЄ № 2028 від 27.01.2015 «Гуманітарне становище українських біженців і переміщених осіб», Резолюція ПАРЄ № 2133 від 21.10.2016 «Правові засоби правового захисту від порушень прав людини на територіях України, які перебувають поза контролем влади України»).
Загалом, до проекту закону було багато запитань і критичних зауважень, як у українських експертів, так і у міжнародної спільноти. До прикладу, у звіті Управління верховного комісара ООН із прав людини (де аналізувався цей законопроект), вказувалося, що йому в цілому не вистачає чіткості стосовно нормативно-правового забезпечення захисту прав і свобод населення окремих районів Луганської та Донецької областей. Крім цього, УВКПЛ у доповіді також закликали владу України не допустити різкого припинення дії нормативних актів (наприклад, ЗУ «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції»), якими були встановлені конкретні гарантії і привілеї для населення протягом терміну проведення антитерористичної операції та передбачити перехідний період, у рамках якого дія таких привілеїв буде продовжена, поки національне законодавство не буде приведено у відповідність новим реаліями.
Та чи прислухалися законодавці до озвученої критики та пропозицій? Однозначно ні. Закон так і не отримав реальних пунктів про реінтеграцію, і залишився документом, який лише посилює роль військових у вирішенні конфлікту на Сході.
Цікаво, що фінальна редакція законопроекту приймалася буквально «з голосу»: текст із трибуни озвучував доповідач від БПП депутат І. Винник. Тобто, у процесі розгляду проекту прямо у сесійній залі до його тексту були внесені корективи, при чому досить неоднозначні.

«Публічний аудит» виокремив три найбільш критичні поправки.

  1. «Україна не несе відповідальність за незаконні дії Російської Федерації чи її окупаційної адміністрації на тимчасово окупованих територіях в Донецькій, Луганській областях або за прийняті ними незаконні рішення» (ч. 6 ст. 6), а «Російська Федерація зобов’язана забезпечити захист прав цивільного населення і створити необхідні умови для його життєдіяльності» (ч. 2 ст. 7). Фактично, нинішні правителі відвертаються повністю від жителів таких територій, відкидаються будь-які їхні претензії щодо ситуації, яка відбувається там.

  2. Президент України отримав право на використання ЗСУ та інших військових формувань для стримування російської агресії, а також для забезпечення державного суверенітету над тимчасово окупованими територіями. Ключовий момент: для такого забезпечення Президентові дозволили застосовувати військові сили не лише у вказаних регіонах, а й на всій території країни — під приводом протистояння агресії. Тобто фактично, під «благим» приводом реінтеграції гарант зможе застосовувати війська на власний розсуд, без згоди парламенту, без оголошення воєнного стану — лише під приводом «протидії агресору». На практиці під такі повноваження можна підвести ЩОзавгодно і ДЕзавгодно, у тому числі масові протести людей, назвавши їх «пособництвом агресору».

  3. В абзаці 5 Преамбули Закону вказується, що дата початку окупації частини території України (як АР Крим, так і Донецької та Луганської областей) — 20 лютого 2014 року. Із огляду на те, що зазначеним Законом дозволяється застосування Збройних сил України без введення воєнного стану, такий абзац у Законі прописується для того, щоб зняти заднім числом юридичну відповідальність за застосування з 14 квітня 2014 року (дата початку антитерористичної операції згідно Указу в.о. Президента А. Турчинова) Збройних Сил України та добровольчих батальйонів на території Донецької та Луганської областей, оскільки їх участь була незаконною і спричинила смерть як самих військовослужбовців, так і мирних громадян у ході військових операцій (відповідно до ст. 5 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» ЗСУ можуть брати участь лише у проведенні антитерористичних операцій на військових об’єктах та в разі виникнення терористичних загроз безпеці держави із-за меж України, а існування «добровольчих батальйонів» не врегульоване законодавством).
Загалом ЗУ «Про особливості державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях» визначає тимчасово окупованими територіями частини України, в межах яких збройні формування і окупаційна адміністрація РФ встановили і здійснюють загальний контроль: сухопутна територія і її внутрішні води в межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, внутрішні морські води, прилеглі до цієї території, надра під територіями і повітряний простір над цими територіями. Штаб АТО замінить об’єднаний оперативний штаб Збройних сил, який керуватиме ЗСУ, іншими військовими формуваннями, МВС, Нацполіцією і Державною службою з надзвичайних ситуацій.
Із положень законопроекту випливає, що наразі влада бачить виключно військовий сценарій для звільнення тимчасово окупованих територій у Донецькій і Луганській областях — для цього, зокрема, військовослужбовцям та співробітникам правоохоронних органів і дозволили застосовувати зброю, а також бойову техніку в мирний час. Вищевказане передбачають такі норми:
  • «Органи військового управління, з’єднання, військові частини й підрозділи Збройних сил України можуть залучатися в мирний час і мають право застосовувати і використовувати зброю та бойову техніку»(пункт 1-1 Прикінцевих положень Закону України «Про Збройні Сили України»);

  • до категорії ветеранів війни додаються особи, «які брали участь у здійсненні заходів щодо забезпечення національної безпеки та оборони відповідно до положень цього законопроекту» (зміни до п. 19 ч. 1 Ст. 6 ЗУ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»).

Невідповідність положень законопроекту № 7163 Конституції України

1. Додаткові повноваження Президенту

Ст. 8: «Межі зон безпеки, прилеглих до району бойових дій, визначаються начальником Генерального штабу Збройних Сил України за поданням Командувача об’єднаних сил – Головнокомандувачем Збройних Сил України за поданням командувача об’єднаних сил.
Початок та завершення заходів із забезпечення національної безпеки й оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях визначаються окремими рішеннями Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України».
Ст. 9: «Командувач об’єднаних сил призначається Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України за поданням начальника Генерального штабу – Головнокомандувача Збройних Сил України».
Ст. 12: «Прикінцеві та перехідні положення»: «Цим Законом Верховна Рада України відповідно до пункту 9 частини першої статті 85 Конституції України схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань, приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106 Конституції України, для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій і Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями Донецькій і Луганській областях».
«Цим Законом Верховна Рада України відповідно до пункту 9 частини першої статті 85 Конституції України схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань, що приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106 Конституції України, для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях».
Згідно з п. 9 ч. 1 Ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належать оголошення за поданням Президента України стану війни та укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України.
Відповідно до п. 19 ч. 1 Ст. 106 Конституції Президент вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та в разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань.
Таким чином, у порушення п. 19 ч. 1 Ст. 106 Конституції, без внесення подання до парламенту, статтями 8, 9 та 11 ЗУ «Про особливості державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях» Верховна Рада України в неконституційний спосіб дає згоду Президенту на використання збройних сил України, причому без визначення конкретних часових рамок.
Більше того, в комплексі з дозволом застосування озброєння в мирний час, Президент повністю замикає на собі військові органи без введення воєнного стану, оскільки він встановлює початок і завершення заходів щодо забезпечення національної безпеки та оборони, в рамках яких дозволено широкий перелік дій; зони безпеки визначає Головнокомандувач ЗСУ, який призначається Президентом.
Крім того, зазначені зони можуть вийти за межі адміністративної території Донецької та Луганської областей і поширитися на сусідні, для задіяння Збройних сил (наприклад, для придушення масових акцій протесту).
Фактично, завдяки запропонованим нормам законопроекту, не буде необхідності реалізовувати п. 9 ч. 1 Ст. 85 Конституції України щодо повноважень Верховної Ради України оголошувати за поданням Президента України стан війни для застосування Збройних сил, бо заходи щодо забезпечення національної безпеки та оборони в цій частині матимуть те ж значення, що й військовий стан.

2. Обмеження свободи переміщення.

Ч. 2 Ст. 11:
«Командувач об’єднаних сил, із урахуванням безпеки обстановки, має право обмежувати в’їзд і виїзд осіб з тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей».
Відповідно до Ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за виключенням обмежень, які встановлюються законом.
Таким чином, згідно зі зазначеною статтею, порядок переміщення осіб визначатиметься Об’єднаним оперативним штабом (на підставі власних нормативних документів), що може призвести до обмеження свободи переміщення.
Слід окремо зазначити, деякі аналітики висловлюють думку, що визначення Законом порядку в’їзду, переміщення на тимчасово окупованій території Донецької та Луганської областей, а також виїзду звідти, відкриває шлях до деблокади Донбасу. Так, передбачено, що «Порядок в’їзду осіб, переміщення на тимчасово окуповані території у Донецькій та Луганській областях і виїзду осіб, переміщення товарів із таких територій визначається Кабінетом Міністрів України». Однак подібні взаємини Кабмін і раніше регулював – Постановою КМУ від 1 березня 2017 № 99 «Про затвердження Порядку переміщення товарів у район чи з району проведення антитерористичної операції». Тим не менше, в березні минулого року було припинено переміщення вантажів через лінію зіткнення в межах Донецької та Луганської областей – «завдяки» Указу Президента та рішенню РНБО, яким цей Указ (від 15 березня 2017 №62/2017) був введений у дію. Нагадаємо, блокаду зняли тільки за вказівкою Президента.

3. Обмеження права приватної власності.

Ст. 8 і Ст. 11:
«Межі зон безпеки прилеглих до району бойових дій визначаються начальником Генерального штабу Збройних Сил України – Головнокомандувачем Збройних Сил України за поданням командувача об’єднаних сил».
«З метою забезпечення життєво важливих інтересів суспільства і держави при відображенні збройної агресії, в зонах безпеки прилеглих до району бойових дій, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів і особи, які залучаються до проведення заходів щодо забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій і Луганській областях, відповідно до Конституції і законодавства України мають право, в тому числі:
1) входити (проникати) в житлові та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, для виконання заходів щодо забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації, на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, перевіряти транспортні засоби;
2) використовувати в службових цілях засоби зв’язку і транспортні засоби, в тому числі спеціальні, що належать громадянам (за їх згодою), підприємствам, установам і організаціям, за винятком транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав і міжнародних організацій».
Згідно зі Ст. 30 Конституції України кожному гарантується недоторканність житла. Не допускається проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше, як за вмотивованим рішенням суду. Відповідно до Ст. 41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, право приватної власності є непорушним.
Якщо розглядати розширення повноважень військовослужбовців і працівників правоохоронних органів у комплексі з затвердженням зон безпеки прилеглих територій, де безпосередньо не відбуваються бойові дії (мирні території), можливе порушення прав людей у частині незаконних проникнень правоохоронців в їхні оселі та заволодіння майном протиправним шляхом під приводом військових потреб.
Окремо варто зупинитися на тому, що вищеперерахованими повноваженнями нарівні з військовослужбовцями та правоохоронцями будуть наділені особи, які залучаються до проведення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони.
Так, у Ст. 8 законопроекту, де перераховуються сили і засоби для здійснення заходів щодо забезпечення безпеки й оборони, «інших осіб» немає, а є чіткий перелік органів. Тобто, «інші особи» можу бути незаконними військовими формуваннями або іншими воєнізованими організованими групами, чия роль, повноваження, функції не визначаються Законом.
Отже, вказана норма про наділення «інших осіб» правами, що є у  військовослужбовців, суперечить ч. 5 Ст. 17 Конституції України, за якою на території України забороняється створення й функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом.
За допомогою  норм Законів України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про військовий обов’язок і військову службу» таких осіб можна призивати як військовослужбовців із наділенням їх відповідними правами та обов’язками.

4. Додаткові повноваження прокурорам.

 Розділ XIII «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» пропонується доповнити пунктом 1-3 такого змісту:
«У період здійснення заходів щодо забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі й стримування збройної агресії Російської Федерації, з метою захисту інтересів держави з питань зміцнення обороноздатності, прокурори військових прокуратур у порядку, визначеному Генеральним прокурором, на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей мають право:
1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити в приміщення органів державної влади та місцевого самоврядування, військових частин, підприємств, установ і організацій державного сектора економіки без особливих перепусток, де такі запроваджено;
2) витребувати за письмовим запитом суб’єктів владних повноважень інформацію, знайомитися і безкоштовно отримувати копії документів і матеріалів;
3) отримувати усні або письмові пояснення від посадових і службових осіб суб’єктів владних повноважень;
4) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення аудитів (ревізій), перевірок діяльності підпорядкованих і підконтрольних суб’єктів владних повноважень; а також виділення з цією метою фахівців;
5) вимагати від суб’єктів владних повноважень усунення порушень законодавства».
Згідно зі Ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, рішення відповідно до закону інших питань у ході кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими й розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначений законом.
Фактично, повноваження, якими хочуть наділити прокурорів військових прокуратур, суперечать нинішнім функціям прокуратури – вони подібні до тих, які були раніше при здійсненні прокуратурою нагляду за додержанням і застосуванням законів відповідно до п. 9 Перехідних положень Конституції України (скасовані 02.06.2016): безперешкодно входити до приміщень, витребувати інформацію, вимагати проведення аудитів (ревізій), вимагати усунення порушень законодавства.

Невідповідність положень законопроекту № 7163 міжнародному законодавству

1. Законопроект закріплює «статус Росії як країни-агресора», а також вводить поняття «окупаційна влада».

Згідно зі Ст. 39 Статуту Організації Об’єднаних Націй, Рада Безпеки визначає існування будь-якої загрози миру, будь-якого порушення миру або акту агресії та надає рекомендації або вирішує, яких заходів слід вжити відповідно до Ст. 41 і 42 для підтримки або відновлення міжнародного миру й безпеки.
Визначення агресії міститься в резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї від 14 грудня 1974 року, зокрема Ст. 1 визначається, що «Агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної недоторканності або політичної незалежності іншої держави, або яким-небудь іншим чином, несумісним з статутом Організації Об’єднаних Націй, як це зазначено в цій визначенні».
Відповідно до сформованої міжнародної практики держава може бути визнана агресором:
– за рішенням Ради Безпеки ООН;
– за рішенням міжнародного суду ООН у суперечках між державами.
За Ст. 51 Статуту ООН у країн є невід’ємне право на індивідуальну або колективну самооборону, якщо трапиться збройний напад на члена Організації, але саме до тих пір, поки Рада Безпеки не вживе заходів, необхідних для підтримки міжнародного миру й безпеки.
Тому при голосуванні законопроекту з такими формулюваннями можна говорити про те, що Верховна Рада поклала на себе функції міжнародної інстанції.
Більше того, ґрунтуючись на зазначеній статті Статуту ООН, цей законопроект стане основою для визначення дій на сході України не «антитерористичною операцією», а «самообороною», що в контексті з іншими новелами дозволить використовувати війська на визначеній Генеральним штабом ЗСУ території, в тому числі без оголошення воєнного стану, на невизначений термін.

2. Ч. 3 Ст. 11 законопроекту:

«Порядок в’їзду осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей і виїзду осіб з них, переміщення товарів визначається Кабінетом Міністрів України».
Згідно зі Ст. 2 Четвертого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 16.09.1963 року (Конвенція ратифікована Україною 17 липня 1997 року Законом № 475/97-ВР) кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно обирати місце проживання в межах цієї території.
Встановлення окремого порядку переміщення на тимчасово окуповану територію Донецької та Луганської областей і назад, що включає в тому числі необхідність отримання перепустки для переміщення лінії розмежування, порушує вищевказані норми.

3. Ч. 6 Ст. 6:

«Держава Україна не несе відповідальності за протиправні дії Російської Федерації як держави-агресора, її збройних сил, інших військових формувань та окупаційної адміністрації на тимчасово окупованих територіях в Донецькій і Луганській областях».
Відповідно до Ст. 1 Конвенції про захист прав людини і основних свобод (ратифікована Україною Законом № 475/97-ВР від 17.07.97) сторони Конвенції гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права й свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Виходячи з практики Європейського суду з прав людини, Уряд України як єдиний законний Уряд за міжнародним правом, не здійснюючи владу над частиною своєї території (окремі райони Донецької і Луганської областей), зобов’язаний, виходячи з вищевказаного положення Конвенції, вживати заходів у рамках своєї влади і відповідно до міжнародного права, для захисту гарантованих Конвенцією прав громадян на тимчасово непідконтрольній території (рішення ЄСПЛ від 8 липня 2004 року в справі «Ілашку та інші проти Молдови та Росії»).

ВИСНОВКИ

  1. Закон не містить по своїй суті основного — шляхів реінтеграції окремих територій Донецької та Луганської областей до складу України.

  2. Із тексту Закону прибрані посилання на оборонні становища Мінських угод, хоча до внесення правок при розгляді закону вони були. Фактично це може означати відмову нинішньої влади України від мирного плану врегулювання конфлікту на Донбасі.

  3. Положення законопроекту передбачають виключно військовий шлях звільнення тимчасово окупованих територій в Донецькій і Луганській областях шляхом залучення військовослужбовців, співробітників правоохоронних органів і застосування ними зброї та бойової техніки у мирний час (Ст. 8, Ст. 10 ).

  4. У порушення п. 19 ч. 1 ст. 106 Конституції, без внесення подання до парламенту, Верховна Рада України в неконституційний спосіб дає Президенту згоду на використання збройних сил України під приводом «протидії агресії», при чому без визначення конкретних часових та територіальних рамок (Ст. 10, ч. 2 Ст. 12). Це безсумнівно несе ризик придушення мирних акцій і боротьби з політичними опонентами всередині країни.

  5. У протиріччя Ст. 30 Конституції України (гарантія недоторканності житла) військовослужбовці, працівники правоохоронних органів отримують право проникати в жилі та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, із метою проведення заходів щодо відновлення суверенітет, що є досить розмитою підставою і може привести до порушення прав громадян (ч. 6 Ст. 11).

  6. У порушення Ст. 33 Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 16.09.1963 року встановлюється обмеження на в’їзд і виїзд осіб із тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей (Ст. 11).

  7. У протиріччя ст. 131-1 Конституції України розширюються повноваження прокуратури, додаються права, схожі з правами при здійсненні «загального нагляду» (Ст. 12).
ГО «Публічний аудит»