Аналіз проекту Президентських змін до Конституції України в частині позбавлення недоторканності та децентралізації

Останнім часом багато дискусій виникає навколо процесу децентралізації. У березні 2015 року за вказівкою Президента України було створено конституційну комісію для підготовки змін до Основного Закону, а наприкінці червня 2015 року комісія запропонувала зміни в частині територіального устрою та місцевого управління.

Варто нагадати, що Конституційна реформа не обмежується децентралізацією, і сьогодні всі призабули, що ще 16 січня 2015 року Президент вніс законопроект щодо зняття недоторканності з народних депутатів України та суддів.

Обидва законопроекти необхідно розглядати у взаємозв’язку. Наведемо запропоновані проектом від 16 січня 2015 року зміни у вигляді порівняльної таблиці:

Таким чином, Президент України пропонує повністю позбавити недоторканності народних депутатів та обмежити незалежність суддів. В обґрунтуванні таких змін йдеться, що настрої в суспільстві засвідчили: такий імунітет народних обранців виявився невиправданим, оскільки він по суті перетворився в гарантію безкарності, у свою чергу прийняття запропонованих змін забезпечить утвердження демократичних цінностей, сприятиме відкритості діяльності народних депутатів України та їх відповідальності, а також обмежить суддівський імунітет відповідно до європейських стандартів.

Згідно з Постановою Верховної Ради України від 5 лютого 2015 року № 152-VIII Законопроект направлено до Конституційного Суду України для одержання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

За висновком Конституційного Суду України від 16 червня 2015 року № 1-в/2015 положення вказаного законопроекту визнано такими, що відповідають вимогам статей 157 і 158 Основного Закону України.

Разом з тим Конституційний Суд України зробив застереження щодо визначення порушення присяги судді як підстави для притягнення судді до юридичної відповідальності за діяння, вчинені в зв’язку зі здійсненням правосуддя. На думку єдиного судового органу конституційної юрисдикції, це не узгоджується з позицією Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії), яка неодноразово вказувала, що поняття «порушення присяги» є надто розпливчастим, а тому не може позначати підставу для звільнення судді. Європейський суд із прав людини також наголошує, що визначення порушення присяги як підстави для звільнення судді з посади дає можливість для надмірно широкого і неточного тлумачення цього поняття.

Загалом направлення на обмеження недоторканності дуже правильне, але вирішувати їх необхідно комплексно стосовно Президента, народних депутатів та суддів, щоби зберегти систему стримувань і противаг.

Обґрунтування таких висновків виходять з такого.

Відповідно до ст. 105 Конституції України Президент України користується правом недоторканності на час виконання повноважень. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України в справі № 1-17/2003 від 10 грудня 2003 року про офіційне тлумачення положень частини першої статті 105, частини першої статті 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) положення частини першої статті 105 Конституції України треба розуміти так: Президент України на час виконання повноважень не несе кримінальної відповідальності, проти нього не може бути порушена кримінальна справа. Також КСУ зазначив, що коригування змісту права недоторканності Президента без унесення відповідних змін до Основного Закону неможливе. З урахуванням того, що разом із вказаними ініціативами Гаранту не подається на розгляд законопроект щодо процедури імпічменту, зазначена реформа робить Президента абсолютно недоторканним.

На сьогодні в Конституції міститься норма про те, що Президент України може бути усунений зі свого поста Верховною Радою України в порядку імпічменту в разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Загальна процедура імпічменту описана в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України»:

1. утворення спеціальної тимчасової слідчої комісії, обрання спеціального прокурора та спеціальних слідчих;
2. участь спостерігачів від Конституційного Суду України в роботі спеціальної тимчасової слідчої комісії;
3. висновки і пропозиції спеціальної тимчасової слідчої комісії;
4. надання для ознайомлення Голові Верховної Ради України, а в разі його відсутності Першому заступникові чи заступнику Голови Верховної Ради України висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії;
5. підготовка та початок розгляду Верховною Радою висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії;
6. обговорення висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії;
7. рішення за результатами обговорення висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії;
8. заслуховування свідків та експертів;
9. заслуховування заключного слова;
10. обговорення проектів постанов Верховної Ради про звинувачення Президента України;
11. прийняття рішення про звинувачення Президента України;
12. розгляд Верховною Радою висновків Конституційного Суду України та Верховного Суду України;
13. прийняття рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Проте з метою деталізації та можливості практичного застосування вказаного інструменту усунення Президента України з посади доцільним є прийняття спеціального закону.

Також цікава позиція щодо недоторканності народних депутатів та Президента викладена у рішенні Конституційного Суду України в справі про депутатську недоторканність від 27 жовтня 1999 року N 9-рп/99, де зазначено, що важливою конституційною гарантією є депутатська недоторканність, яка має цільове призначення – забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх функцій. Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер.

Тобто, депутатська недоторканність має певні обмеження, а право недоторканності Президента України не може бути скасоване, призупинене або обмежене шляхом порушення проти нього кримінальної справи і переслідування в порядку кримінального судочинства.

Разом з тим в умовах неусталеної демократії в країні скасування депутатської недоторканності є бездумним кроком, бо депутати стануть людьми, якими можна легко маніпулювати та контролювати. Має бути баланс влади, якого при ухвалені точкових змін досягнути не вдасться.

Враховуючи викладене, дії Президента щодо скасування недоторканності депутатів та суддів при відсутності чіткої процедури імпічменту, регламентованої спеціальним законом, більше спадають на спроби здобуття контролю над ними, намаганням диктувати їм свої правила. Конституція України стає для Президента інструментом політичної боротьби, з її допомогою цементується влада в його руках, а це свідчить про згортання демократії. Сили Президенту додає той факт, що основні керівники правоохоронних органів, які можуть впливати на суддів кримінальним переслідуванням, також за Конституцією є його креатурою.

Щодо другого блоку змін до Конституції від Президента, які стосуються децентралізації, необхідно зазначити таке.

Децентралізація – система управління, за якої частина функцій центральної влади переходить до місцевих органів самоуправління шляхом скасування або послаблення централізації.

В Україні вперше децентралізація згадується в Конституції Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року, у якій зазначалося, що:

«не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації».

Нинішню реформу чиновники описують як зміну системи влади в країні. За їх твердженням, зміни торкнуться дозволів, реєстрації ведення бізнесу – все отримуватиметься на місцях. «Вирішувати, чи ремонтувати школу, утеплювати дитячий садочок, де лагодити дорогу, чи треба купити на кілька сіл пожежну машину – можна буде самостійно», – заявляє Оксана Сироїд (http://lviv.samopomich.ua/pro-detsentralizatsiyu-na-lvivshhyni-rozpovila-oksana-syroyid/).

Але чи сприятимуть цьому розроблені зміни до Конституції? Навряд чи.

Отже, цими змінами передбачається надати ряд нових повноважень Президенту, змінити адміністративно-територіальний устрій, ліквідувати обласні та районні державні адміністрації тощо.

Венеціанська комісія підготувала попередній висновок щодо змін до Конституції України у сфері територіального устрою та місцевого самоврядування.

Загалом у Комісії схвалили варіант запропонованої децентралізації. Проте надані «рекомендації» (назвемо їх так) не можна вважати класичними висновками, оскільки в них міститься думка окремих членів, і, як вони самі вказують, у зв’язку з терміновістю розгляду переданого проекту повноцінного та поглибленого аналізу немає змоги зробити. У цих «рекомендаціях» все ж таки вказано, що проект заслуговує на підтримку, особливо вітається актуальне скасування наглядових повноважень прокурора, отримала підтримку й стаття про місцеві фінанси.

Проте чи все так прогресивно та по-реформаторськи у вказаному проекті? Аж ніяк.

• Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони.

Територія України поділена на громади. Громади є первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України. Декілька громад становлять район. Автономна Республіка Крим та області є регіонами України.

Тобто, запропоновані зміни, крім переміни назв, нічого глобального не вирішують. Самоврядування здійснюється через ради: громади, району, області, при них створюються виконавчі комітети, які представляють інтереси громади. До того ж, навіть назву первинного об’єднання запозичили з документа столітньої давнини, як було вказано на початку аналізу, а саме: з Конституції УНР 1918 року. За висновками тієї ж Венеціанської комісії, всі ці перейменування можуть призвести тільки до плутанини, не говорячи про витрати коштів на перейменування.

• До повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація громад, районів, областей, встановлення і зміна їхніх меж та найменувань; найменування і перейменування поселень.

По-перше, у багатьох місцевих депутатів вже викликає занепокоєння вказана норма, оскільки ВРУ буде вирішувати, яким саме селищам об’єднуватися в громади. Чи не означає це, що влада сама вирішить за мешканців поселень, яким чином їм добровільно об’єднуватись?

По-друге, на законодавчому рівні не визначено поняття поселень – отже, що саме буде перейменовувати ВРУ, не зрозуміло.

• Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Вказана норма відрізняється від попередньої тільки тим, що в ній відсутня фраза про централізацію влади: «поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади» вказано в чинній редакції. Втім децентралізація влади не відбудеться тільки завдяки вилученню цих слів із Основного Закону.
• Замість районних та обласних державних адміністрацій вводяться префекти. Префект призначається Президентом за поданням Кабінету Міністрів України. Слід вказати, що зміну в частині подання на посаду префекта Кабміном внесено після зауваження Венеціанської комісії – у первинній редакції призначення префектів Президент хотів вирішувати одноособово.

Також викликає зауваження те, що разом зі змінами до Основного Закону в цій частині не вноситься і відповідний законопроект стосовно префектів, де буде детально і зрозуміло розписані їх функції, повноваження, організаційна структура, тобто, що це взагалі за державна інституція.

Крім того, не збережено норму щодо висловлення недовіри місцевими радами призначенцю з центру (у чинній редакції обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації), тобто громади мають миритися з наглядовцями. Вказаний висновок про наглядовців виходить із повноважень префектів. Так, у проекті зазначено, що вони здійснюють нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади і здійснюють нагляд за додержанням ними Конституції і законів України. Напевно, слід нагадати, як звучала норма щодо повноважень прокурора в частині загального нагляду (запропонована до скасування): «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами». Також префект може зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Таким чином, отримуємо все той же загальний нагляд тільки тепер з боку Президента через префекта замість прокуратури. Посилюється наглядова роль за місцевими органами та новими повноваженнями Президента, які наводимо далі.

• Президенту дозволяється тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначати тимчасового державного уповноваженого у випадку, визначеному Конституцією України. Таким випадком є ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності, національній безпеці. У такому разі Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

Слід зазначити, що в первинній редакції Президент мав право припиняти повноваження голови, але Венеціанська комісія висловила з цього приводу зауваження, що влада Президента повинна бути обмежена тільки призупиненням повноважень, а не відразу одноособовим припиненням.

У той же час Комісія не висловила зауважень до питання можливого широкого трактування поняття «не відповідає Конституції України», оскільки під це визначення може підпадати будь-яке рішення місцевих рад.

Таким чином, обидва попередні розділи свідчать про право Президента впливати на рішення органів місцевого самоврядування шляхом можливості:

1. зупиняти повноваження (насамперед цей інститут може використовуватися в період виборчих процесів) голів відповідних рад;
2. оскаржувати рішення рад через префектів.

Усе це ставить місцеві органи влади в залежність від волі Президента.

• Окремо слід зупинитися на матеріальній і фінансовій основі місцевого самоврядування. У проекті змін до Основного Закону не запропоновано нічого нового, що надасть громадам змогу вирішити всі нагальні проблеми з дорогами, школами, лікарнями і т. д. Так, відповідно до проекту змін матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:

1. земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об’єкти, що є в комунальній власності територіальної громади;
2. місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

Втім, і чинна норма Конституції передбачає, що рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, становлять основу місцевого самоврядування.

Джерела наповнення місцевих бюджетів завдяки відповідним змінам до бюджетного та податкового кодексів у грудні 2014 року вже було розширено без змін до Конституції за рахунок передачі з державного бюджету на місця цілої низки податків, а також запровадження нових зборів. Зокрема, тепер місцева влада збирає 100 % плати за надання адміністративних послуг, 100 % державного мита, 10 % податку на прибуток підприємств, збір із роздрібного продажу підакцизних товарів (пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, нафтопродуктів) за ставкою 5 % від вартості реалізованого товару, податок на нерухомість, яким відтепер оподатковується і комерційне (нежитлове) майно, податок на автомобілі з великим об’ємом двигуна, 80 % екологічного податку (замість 35 %) та 25 % плати за надра. Завдяки таким новаціям надходження до місцевих бюджетів у січні–травні 2015 року становили 46,1 млрд грн (без врахування тимчасово окупованих територій), тоді як у минулому році, згідно з даними Держказначейства України, за аналогічний період до місцевих бюджетів надійшло лише 41,6 млрд грн.

Таким чином, продовжувати вирішення проблеми фінансування місцевих громад можливо і без внесення змін до Конституції.

Венеціанська комісія у свою чергу вказує, що нова норма відповідним чином передбачає обов’язок держави забезпечити адекватні фінансові ресурси органам місцевого самоврядування, а також надавати фінансові кошти для додаткових повноважень.

На думку «Публічного аудиту», запропоновані зміни жодним чином не вплинуть на фінансування місцевих громад, адже держава все одно бере на себе відповідальність за фінансування соціальних галузей шляхом дотацій. Оскільки в держави найближчим часом грошей не буде, лікарні та освітні заклади знову-таки опиняються під ризиком недофінансування. Проте що ж у такому випадку робити голові ради громади: що Київ знову не дав грошей чи забирати кошти з інших галузей на фінансування соціальних потреб?

• Стаття 143 Конституції щодо повноважень територіальної громади взагалі залишається без змін, тільки впорядковується текст.

Так, у чинній редакції Основного Закону передбачається: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції».

У проекті цю статтю пропонують викласти так: «Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади відповідно до закону:

1. управляє майном, що є в комунальній власності;
2. затверджує бюджет відповідної громади і контролює його виконання;
3. затверджує програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролює їх виконання;
4. встановлює місцеві податки і збори;
5. забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів;
6. утворює, реорганізовує та ліквідовує комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснює контроль за їх діяльністю;
7. вирішує інші питання місцевого значення, віднесені законом до її компетенції».

За висновками Комісії, нові положення дуже докладні, вони справді встановлюють повноваження територіальних одиниць і заслуговують на те, щоб бути затвердженими.

Виходячи з викладеного, припускаємо, що члени Комісії не дивились на повноваження, які діють зараз, оскільки в новій редакції перед кожним повноваженням всього лише виставлено нумерацію – набір повноважень залишено незмінним.

• Ще один досить суттєвий момент. Запропоновані зміни не передбачають спеціальних чи особливих умов для окремих територіальних одиниць. Так, на думку членів Венеціанській комісії, вказаний проект не надає Конституційної основи для розв’язання нинішнього конфлікту на сході України.
• У перехідних положеннях вказується, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих одиницях Донецької і Луганської областей визначаються законом про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей. Проте змінами в тілі Конституції скасовуються чіткий перелік областей з їх найменуваннями, тобто ставиться під питання існування Донецької і Луганської областей, що може призвести до суперечностей при подальшому вирішенні долі адміністративно-територіального устрою вказаних регіонів.

ВИСНОВКИ

Все, що зараз відбувається, більше нагадує імітування процесу перерозподілу влади від Києва до регіонів – реально ж усі зміни спрямовані на централізацію вертикалі влади Президента. Скасування недоторканності депутатів та суддів без одночасного запровадження процедури імпічменту призведе тільки до узурпації влади. Повноваження президента призначати уповноважених у місцеві органи влади не властиві сьогоднішній моделі парламентсько-президентської республіки, і тільки посилюють роль гаранта. Підтвердженням цього є й недавня заява глави його Адміністрації Б. Ложкіна, що найбільш робоча модель для України – президентська республіка. Це і є реальний сенс конституційних змін від команди президента. При цьому навіть немає спроб пояснити, чому не влаштовує парламентсько-президентська форма правління. Тому швидше за все ключове питання не в прагненні змінити країну на краще та втілювати справді європейські цінності, а в особистих побажаннях та амбіціях однієї людини. Нікого не нагадує?..

Виношувана вже більше року ідея децентралізації ніяк не втілюється тими змінами, що запропоновані на сьогодні. Усе це ніщо інше, як гра слів та переміна понять. Жодних докорінних змін.

Фінансування основних потреб громад залишається дотаційним, свої проблеми вони вирішуватимуть самостійно і чекатимуть на подачку з центру.

Для фінансової децентралізації непотрібно взагалі торкатися змін до Конституції. Україна в 1996 році отримала продуманий Основний Закон, який просто варто всім виконувати. Залишати фінанси на місцях можливо шляхом внесенням змін до чинних кодексів – бюджетного та податкового.