Модель децентралізації бюджетної системи для розвитку місцевих бюджетів

На сьогодні Україна за Конституцією є унітарною державою. Оголошена владою широка децентралізація протягом останніх трьох років не має нічого спільного з аналогічними прикладами європейських країн, наприклад, із тією ж Францією та Італією, чий досвід, безсумнівно, можна брати на замітку, якщо ми говоримо про унітарні країни на карті Європи з широкою децентралізацією. У цьому дослідженні «Публічний аудит» вивчив досвід європейських країн та запропонував модель розподілу коштів, за якої місцеві органи влади отримали б змогу формувати незалежні регіональні бюджети, уникнувши надмірного тиску з боку центральної влади. При цьому зберігся б баланс при формуванні основного кошторису країни.

Вибори в парламент України, за чинним законодавством, відбуваються за змішаною системою: половина за пропорційною системою списків партій (причому, досі закритих), половина за мажоритарною системою. Президент обирається на загальних прямих виборах. Відсутність на сьогодні механізмів для відкликання депутатів і для реального проведення імпічменту Президента породжує ситуації, коли влада протягом 5 років (а саме на стільки обираються і Президент, і парламент) фактично захоплена особами, які або не користуються підтримкою населення взагалі (приклад партії «Народний фронт»), або ж їх підтримка мінімальна (пропрезидентська фракція «БПП», чий електорат менше    10 % населення країни). Крім того, нинішня мажоритарна система не враховує прив’язки кандидата до постійного місця проживання в регіоні, від якого він обирається, що породжує ситуації, коли партії, які створені начебто для представництва регіонів (той же «Наш край») за фактом такими не є, і більше нагадують проекти-відгалуження правлячих у країні політсил.

Таким чином, в Україні вже давно назріли зміни до виборчого законодавства для втілення найефективніших ідей децентралізації, що перевірені та впроваджені в провідних країнах світу. При зміні всієї системи побудови центральної влади та при делегуванні низки повноважень на місця, створенні двопалатного парламенту за умови збереження унітарної держави, необхідно переглядати й повноваження інституту президента, звузити сфери його впливу, залишаючи йому лише представницькі функції.

За основу децентралізації можна взяти мікст французької та італійської систем. Так, в Італії, за Конституцією 1947 року, існує трирівнева система територіального устрою: муніципальний рівень – комуни й провінції, регіональний рівень – області. Така структура походить у цілому з будівництва територіального устрою французької республіки. Конституційно в Італії закріплені політична децентралізація й автономія територіальних колективів у рамках єдиної держави (ст. 5). Така модель може, грубо кажучи, називатися «обласна держава», що передбачає самостійність територіальних одиниць (об’єднань).

Завдання, які ради повинні вирішувати на місцях:

1. Початкові: організація виборів, соціальні ініціативи, комунальні дороги, розподіл житла, облаштування зон відпочинку, плани житлових будівель, зони узгодженого облаштування, а також право видавати дозволи на будівництво.

2. Функції поліції, виборність начальників місцевих рівнів, виборність прокурорів і суддів на місцях.

3. Освіта (будівництво установ, їх фінансування), професійне навчання, транспорт (регіональні поїзди, транспортні схеми).

4. Медицина: функціонування як амбулаторних установ (поліклініки), так і повномасштабних лікувальних центрів.

Ресурсне забезпечення таких функцій може включати як власні доходи, так і дотації з державного бюджету.

Основне джерело власних доходів муніципальних органів – податки й збори з населення. Основну частину платежів (ПДВ, ПДФО) необхідно залишати на місцях, також велику роль має податок на нерухоме майно (домоволодіння і господарські споруди, земельні ділянки). Муніципалітети необхідно наділити правом самостійно встановлювати й інші місцеві податки (у Франції наприклад, є шкільний податок), непрямі податки на товари широкого вжитку, як виняток – прибутковий податок. Власні доходи в бюджетах муніципальних органів повинні передбачати  левову частку. Необхідно також розвивати механізм позик з боку місцевих органів у великих фінансових корпорацій (відсотки за позиками покриваються за рахунок незначних частин доходів). Відсоток дотацій із державного бюджету має бути незначним і цільовим (будівництво масштабних об’єктів інфраструктури, що, наприклад, стосуватиметься загальнодержавних цілей).

Стабілізація муніципальних фінансів має досягатися шляхом ослаблення залежності регіонів від фінансової підтримки центральної влади. Тому важливо впроваджувати таку фінансову децентралізацію, яка по максимуму забезпечить місцеві органи влади необхідними засобами.

Ще донедавна (до 1 січня 2015 року) місцеві бюджети (обласних, районних, а також бюджети міст, сіл і селищ) повністю залежали від державного бюджету. Однак у зв’язку з ухваленням змін до Бюджетного та Податкового кодексів дохідна частина місцевих бюджетів зазнала збільшення, при цьому фінансової незалежності місцеві органи влади так і не отримали.

122

Зміни до Бюджетного та Податкового кодексів істотно не вплинули на збільшення дохідної частини місцевих бюджетів. Так, у 2015 році доходи місцевих бюджетів після вступу в силу змін до Кодексів становили всього лише 18,48 % від доходів зведеного бюджету, при цьому в 2013 році вказаний показник сягав 23,75 %.

222

З огляду на відсутність у законодавчому полі нормальної бази для наповнення доходів місцевих бюджетів, органи центральної влади за рахунок офіційних трансфертів (дотації, субвенції) вирівнюють дохідну й витратну частину бюджетів, що зумовлює економічні та політичний ризики всередині регіонів. Так, у 2016 році за рахунок трансфертів центральні органи влади перевели на рахунки місцевих бюджетів 195,4 млрд грн (115 % дохідної частини місцевих бюджетів), при цьому фактично податки адміністрували в регіонах, а зараховувалися вони на рахунок саме державного бюджету.

Податки, які формують місцеві бюджети:

1. Податок на доходи фізичних осіб. Бюджети міст обласного значення, районів отримують 60% від вказано податку, обласні бюджети – 15%, бюджет м. Київ – 40%.

2. Податок на прибуток підприємств. Базова ставка податку – 18%, але є ряд винятків та нюансів. В обласні бюджети зараховується 10% від сплаченого приватними підприємствами податку.

3. Збір з роздрібних продажів підакцизних товарів. Калькуляція вказаного збору досить складна, оскільки майже для кожного виду продукту є свої ставки. Проте до місцевих бюджетів зараховується від 2% до 5% вартості реалізованого товару.

4. Податок на нерухоме майно (крім земельної ділянки). Базою оподаткування нерухомого майна (житлової/нежитлової нерухомості) прийнято вважати загальну площу об’єкта нерухомості. Ставка податку не може перевищувати 2% від розміру мінімальної заробітної плати (приблизно 27,56 грн), встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 кв. метр бази. Проте конкретний розмір податку затверджує міська/сільська/селищна рада, але не більше максимальної ставки, передбаченої Податковим кодексом. До місцевих бюджетів зараховується 100% податку.

5. Транспортний податок. Сплачується на легкові автомобілі, які використовувалися до 5 років, і мають об’єм двигуна понад 3000 куб. см. Ставка податку – 25 тис. грн, які мають бути сплачені авансовими платежами поквартально. До місцевих бюджетів зараховується 100% податку.

6. Плата за землю. Місцеві ради (міські, сільські, селищні) теж уповноважені визначати самостійно. Ставка податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку яких виконано, встановлюється у розмірі не більше 3 % від нормативної грошової оцінки, а для сільськогосподарських угідь – не більше 1 % від їх нормативної грошової оцінки. Ставка податку встановлюється в розмірі не більше 12 % від нормативної грошової оцінки земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні суб’єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності). До місцевих бюджетів зараховується 100% податку.

7. Екологічний податок. Платять різні категорії платників податків. Наприклад, не тільки підприємства, які скидають шкідливі речовини у водойми, а й громадяни, які їздять на автомобілях. Екологічний податок входить у вартість пального, тому фактично податок сплачує продавець. Ставка податку варіюється залежно від категорії небезпеки та видів відходів, а також інших факторів.

Наразі в державний бюджет зараховується 20% надходжень, а до місцевих бюджетів – 80%, у тому числі до обласних бюджетів – 55%, сільських, селищних, міських бюджетів 25% і бюджету м. Київ – 80%.

8. Єдиний податок. В обсязі 100% зараховується до місцевого бюджету. Єдиний податок платять фізичні особи-підприємці, які в свою чергу поділяються на 4 групи. Саме належність до тієї чи тієї групи визначає розмір податку. Крім того, цей відсоток залежить від того, чи є підприємець платником ПДВ.

9. Туристичний збір. Також належить до місцевих зборів. Рішення про його стягнення і обсяг приймається на місцевому рівні. Платниками цього податку є громадяни України або іноземці, а також особи без громадянства, які прибувають на територію адміністративно-територіальної одиниці, на якій діє рішення сільської, селищної чи міської ради про встановлення туристичного збору для тимчасового перебування. Ставка туристичного збору включається в рахунок про оплату послуг за проживання та сплачується юридичною або фізичною особою, яка надала послуги.

10. Плата за надання адміністративних послуг. Теж фактично в повному обсязі залишається на місцях, крім 50 % адміністративного збору за державну реєстрацію прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Наявність такої кількості податків все одно не може забезпечити відповідність власних доходів та витрат місцевих бюджетів, тому місцеві органи влади потребують допомоги від центральної влади. Так, у загальній структурі доходів зведеного бюджету за 2016 рік місцеві податки дають всього-на-всього 6% від загальних доходів. Крім того, зважаючи на високу інфляцію й девальвацію, витрати місцевих бюджетів суттєво зростають протягом бюджетного року, а доходи пропорційно не збільшуються.

333

Оскільки економіка України протягом останніх декількох років перебуває в кризі, ціла низка підприємств була змушена припинити діяльність, а величезна частина нині діючих декларують негативний фінансовий результат. Так, за даними Держстату за 2016 рік, 36,1% від загальної кількості підприємств отримали збитки, негативний фінансовий результат становив 54,4 млрд грн. Тому зарахування 10% від сплаченого приватними підприємствами податку на прибуток не відповідають поставленій меті про фінансову незалежність.

ВИСНОВКИ

Для досягнення місцевими бюджетами фінансової незалежності необхідно ухвалити зміни до Бюджетного кодексу, де встановити, що 50% загальнодержавних податків, які адмініструються на місцях, зараховуються до місцевих бюджетів:

– акцизний податок із вироблених в Україні товарів;
– податок на додану вартість із вироблених в Україні товарів та послуг;
– рентні платежі та платежі за використання природних ресурсів;
– податок на прибуток підприємств.

У разі впровадження такого перерозподілу доходів, до прикладу, за результатами 2016 року, додатковий дохід місцевих бюджетів міг би сягнути 180 млрд грн, що майже рівнозначно обсягам офіційних трансфертів (195 млрд грн), які місцеві бюджети отримали від центральних органів влади.

При цьому митні надходження (в т. ч. акциз і ПДВ із ввезених на митну територію товарів), які адмініструють митні підрозділи ДФС (за підсумками 2016 року надходження митниці – 235 млрд грн) мають бути повністю зараховані до державного бюджету.

При такій моделі розподілу доходів між бюджетами створюється баланс формування незалежних місцевих бюджетів, які будуть зацікавлені в розвитку реального бізнесу в регіонах. Завдяки ж мобілізованим засобів місцева влада зможе реально поліпшити соціальну ситуацію в регіонах без тиску із боку центральних органів.

У той же час державному бюджету залишається необхідна кількість коштів для ефективного управління загальнодержавними видатками.