Реформа судової системи в Україні від Президента

З червня 2016 року в України тривав процес впровадження судової реформи, ініціатором якої виступив Президент України. «Публічний аудит» постійно аналізував зміни, які ухвалював парламент за поданням Президента. Наразі завершився другий етап реформи, і незалежні аудитори вважають за необхідне узагальнити власні напрацювання та розповісти про теперішній стан судової системи в Україні.
Зазначимо, що протягом останніх восьми років спостерігається цікава тенденція: і Янукович, і Порошенко відразу після обрання на посаду вирішують реформувати суди під себе. Так, У 2010 році було ухвалено ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» (Янукович став Президентом 25 лютого 2010 року), у 2016 році – уже Порошенко «проштовхнув» Закон із аналогічною назвою (посів пост Президента 7 червня 2014 року).
Основні положення судової реформи:
  • трирівнева судова система, яка діяла до 2010 року: суди першої інстанції, апеляційні та Верховний Суд України; для розгляду окремих категорій справ відповідно до цього Закону в системі судоустрою діють вищі спеціалізовані суди;
  • створено Вищу раду правосуддя, яка включає 21 члена і здійснює відбір усіх суддів України на конкурсній основі;
  • переатестація всіх суддів: суддею може стати громадянин України, який володіє державною мовою, не молодший 30-ти років і не старший 65-ти, має вищу юридичну освіту та стаж професійної діяльності у сфері права не менш як 5 років (для ВС – 10 років);
  • зобов’язання для усіх суддів подавати дві декларації (свою та членів сім’ї);
  • згоду на арешт судді дає ВРП, а не Верховна Рада.

Рис. 1
  1. Імплементація змін до Конституції: ЗУ «Про судоустрій та статус суддів»

30 травня 2016 р. Петро Порошенко з метою імплементації змін до Конституції в частині судочинства виніс на розгляд Верховної Ради України Закон України «Про судоустрій та статус суддів», який був ухвалений 02.06.2016 №1402-VIII. Чинний до цього Закон втратив силу. Які зміни вніс новий Закон?
Змінено систему судоустрою.
Судоустрій будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності (Ст. 17). Систему судоустрою в Україні (рис. 2) утворюють місцеві, апеляційні суди та Верховний Суд. Вищим судом у системі судоустрою є Верховний Суд України. Для розгляду окремих категорій справ, відповідно до аналізованого Закону, у системі судоустрою діють вищі спеціалізовані суди (п. 3 ч. 3. Ст. 17).
Система судоустрою України

Рис. 2

Суди України утворюють єдину систему. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається (ч. 1, 2 Ст. 3).
Верховний Суд найвищий суд у системі судоустрою України:
  • здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, як суд першої або апеляційної інстанції у порядку, встановленому процесуальним законом;
  • здійснює аналіз судової статистики, узагальнення судової практики;
  • надає висновки щодо проектів законодавчих актів, які стосуються судоустрою, судочинства, статусу суддів, виконання судових рішень та інших питань, пов’язаних із функціонуванням системи судоустрою;
  • надає висновок про наявність чи відсутність у діяннях, у яких звинувачується Президент України, ознак державної зради або іншого злочину; вносить за зверненням ВРУ письмове подання про неспроможність виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я;
  • звертається до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України;
  • забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, що визначені процесуальним законом;
  • здійснює інші повноваження, визначені Законом.
Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Зазначені висновки враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної Верховним Судом, тільки з одночасним наведенням відповідних мотивів (Ст. 13).
У складі Верховного Суду діють:
  1. Велика Палата Верховного Суду.
  2. Касаційний адміністративний суд.
  3. Касаційний господарський суд.
  4. Касаційний кримінальний суд.
  5. Касаційний цивільний суд.

    Склад Верховного Суду України

Рис. 3

До речі, за даними агентства Gallup, на кінець 2013 року рівень довіри до судів в Україні становив 16 %. За три роки ця цифра знизилася до 11 %. Це найнижчий показник за увесь період існування незалежної України – такі цифри вказують на те, що українці не довіряють проведеним реформам.

Рис. 4

Конкурсний відбір кандидатів на посади суддів Верховного Суду України завершився. Конкурс стартував 7 листопада 2016 року. Спочатку для участі в ньому зареєструвалися 1 436 осіб; 846 подали документи на участь, із них до конкурсу було допущено 653; до проходження кваліфікаційного оцінювання – 625 осіб.
Конкурс передбачав декілька етапів, у ході яких учасники склали професійні та психологічні тести, пройшли перевірки Національного антикорупційного бюро (НАБУ), Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), Громадської ради доброчесності (ГРД). Крім цього, Комісія провела співбесіди в колегіях із 381 кандидатом.
Підсумки конкурсу 28 липня 2017 року підвів на прес-конференції Голова Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) Сергій Козьяков і секретар кваліфікаційної палати Комісії Станіслав Щотка.

Рис. 5

На конкурсі було відібрано 120 кандидатів, серед них – 91 суддя (екс-суддя) та 29 кандидатів, які не є представниками судової системи. Кандидатами на посади суддів Верховного Суду України стали 54 жінки і 66 чоловіків. 34 переможці є кандидатами наук, 12 – докторами наук. Вік переможців коливається від 33 до 62 років.
За оцінкою учасників, а також фахівців різноманітних сфер права, поряд із позитивними моментами є й низка зауважень до проведення конкурсу. Наприклад, до його старту так і не було визначено основний оціночний критерій – «прохідний бал». Тобто, організатори конкурсу залишили за собою право на власний розсуд визначати критерії оцінки. Крім того, не було розроблено єдиної методики об’єктивного оцінювання практичного завдання ВККСУ, що також дало можливість членам комісії суб’єктивно оцінювати результати виконання завдання.
Крім того, Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) змінила важливі правила вже під час проведення конкурсу. Так, 28 березня 2017 Комісія визначила мінімально допустимий бал для кожного учасника конкурсу. На наступний день, 29 березня, вона визначила (не скасовуючи рішення про встановлення мінімально допустимих балів) мінімально допустимий бал і за увесь іспит. У результаті 69 конкурсантів-учасників не мали шансів пройти конкурс, незважаючи на початкові умови.
Варта уваги і роль новоствореного органу – Громадської ради доброчесності (ГРД). Рада включає 25 членів, які обираються терміном на два роки, і діє на підставі Ст. 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» із метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України (ВККСУ) у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. Варто зазначити, що в деяких фахівців права виникають певні питання до складу самого органу.
Як повідомила прес-служба Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, приблизно 40 % кандидатів (59 зі 140) отримали негативний висновок ГРД і припинили участь у конкурсі на посади суддів Верховного суду України.  Разом з тим, у ч. 1 Ст. 88 Закону «Про судоустрій і статус суддів» встановлено: «якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат) не відповідає критеріям професійної етики і доброчесності, то ВККСУ може прийняти рішення про підтвердження можливості такого судді (кандидата) здійснювати правосуддя у відповідному суді тільки в разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж 11-ма її членами». Зрозуміло, що термін «критерій професійної етики та доброчесності» є досить розмитим: це не рівень знання чи IQ, його не виміряєш і не перевіриш, а тому подібна оцінка є суб’єктивною. Зі 120 переможців конкурсу 30 осіб отримали негативні висновки ГРД, які, утім, «благополучно» були подолані ВККСУ.
Як бачимо, відбір суддів і кандидатів на посади суддів проводиться таким чином, що «неугодних» можуть просто негативно оцінити за «критеріями професійної етики і доброчесності», а «потрібних» прийняти навіть після негативної оцінки ГРД та при низькому мінімальному балі.
Отже, станом на сьогодні завершено основний із етапів реформування судової системи – відібрано та призначено суддів Верховного Суду України. На наш погляд, процес їх відбору відбувся у «потрібному» реформаторам руслі. Навряд чи в список переможців конкурсу потрапили «випадкові» люди. Сама процедура проведення конкурсу дає підстави в цьому не сумніватися, а отже, обрані кандидати опікуватимуться не лише формуванням судової практики, а й впровадженням у життя ідей президента та його команди, яка, схоже, зробила все, щоб «правильні» судді отримали свої посади.
Вищими спеціалізованими судами є:  Вищий суд з питань інтелектуальної власності та Вищий антикорупційний суд.
У складі вищого спеціалізованого суду можуть утворюватися судові палати. Рішення про їх утворення, склад, а також про обрання секретаря судової палати приймаються зборами суддів відповідного Вищого спеціалізованого суду за пропозицією голови суду. Судову палату очолює секретар судової палати, який обирається з числа суддів цього суду строком на три роки.
Вищий спеціалізований суд:
  • здійснює правосуддя як суд першої інстанції у справах, визначених процесуальним законом;
  • аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює судову практику, інформує про результати узагальнення судової практики Верховний Суд;
  • здійснює інші повноваження, визначені Законом.
Апеляційні суди діють як суди апеляційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, як суди першої інстанції з розгляду цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
У складі апеляційного суду можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ.
Апеляційний суд:
  • здійснює правосуддя в порядку, встановленому процесуальним законом;
  • аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює судову практику, інформує про результати узагальнення судової практики відповідні місцеві суди, Верховний Суд;
  • надає місцевим судам методичну допомогу в застосуванні законодавства;
  • здійснює інші повноваження, визначені Законом.
Місцевими загальними судами є окружні суди, які утворюються в одному або декількох районах чи районах у містах, або в місті, або в районі (районах) і місті (містах). 
Місцевими господарськими судами є окружні господарські суди.
Місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди, а також інші суди, визначені процесуальним законом. Місцевий суд включає: суддів місцевого суду, з числа яких призначається Голова суду та, у визначених законом випадках, його заступник або заступники. З числа суддів місцевого загального суду обираються слідчі судді (суддя), які здійснюють повноваження з судового контролю за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні в порядку, визначеному процесуальним законом.
Відповідно до Ч. 1, 2 Ст. 19 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон) суд утворюється і ліквідовується Законом. Проект закону про утворення чи ліквідацію суду вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій із Вищою радою правосуддя.
Ч. 1 Ст. 21 Закону визначено, що місцевими загальними судами є окружні суди, які утворюються в одному або декількох районах чи районах у містах, або в місті, або в районі (районах) і місті (містах).
П. 3 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону передбачено, що районні, міжрайонні, районні в містах, міські, міськрайонні суди продовжують здійснювати свої повноваження до утворення та початку діяльності місцевого окружного суду, юрисдикція якого поширюється на відповідну територію.
Проте Президент хотів встигнути провести задуману реформу місцевих судів саме до кінця 2017 року. Так, відповідно до чинної редакції Конституції України (Ч. 2 Ст. 125) суд утворюється, реорганізується і ліквідується законом, проект якого вносить до ВРУ Президент після консультацій із Вищою радою правосуддя. Однак у п. 16-1 Перехідних положень Конституції зазначено, що до впровадження нового адміністративно-територіального устрою України відповідно до змін до Конституції України щодо децентралізації влади, але не більше, ніж до 31 грудня 2017 року, створення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснює Президент України.
Тобто, за тиждень до втрати повноважень на одноосібне створення судів Президент скористався правом, яке він отримав завдяки раніше проголосованим у 2016 році змінам до Конституції в частині правосуддя.
Указами Президента передбачається, зокрема, ліквідація 10 районних судів Києва – замість них пропонується створити шість окружних судів: Дарницький окружний суд у Дарницькому районі, Дніпровський окружний суд у Деснянському і Дніпровському районах, Подільський окружний суд в Оболонському і Подільському районах, Центральний окружний суд у Печерському та Голосіївському районах, Солом’янський окружний суд у Святошинському та Солом’янському районах і Шевченківський окружний суд у Шевченківському районі столиці.
Слід зазначити, що таке рішення президента було прийняте паралельно з внесенням у ВРУ законопроекту «Про вищий антикорупційний суд».
Реорганізацію місцевих судів слід розглядати за двома напрямами.
Перший стосується антикорупційної частини. Президент, як і пропонували європейські партнери та Венеціанська комісія, вніс у Раду свій проект про антикорупційний суд, тобто, своє зобов’язання щодо боротьби з корупцією він нібито виконав. Однак, антикорупційний суд реально розпочне роботу не раніше, ніж через рік, а до цього часу справи, підслідні НАБУ, клопотання в рамках розслідування (дозвіл на прослуховування, обшук, обрання запобіжних заходів і т. д.) розглядає Солом’янський районний суд Києва. Президент його ліквідував і створив Солом’янський окружний суд. Начебто змінюється тільки назва, але першопричина захована глибше. Відповідно до того ж пункту 16-1 Перехідних положень Конституції, «в разі реорганізації або ліквідації окремих судів судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, встановленому законом. Президенту, в свою чергу, протягом двох років дається право переводити суддів із одного суду до іншого».
Таким чином, Президент на період свого правління, що залишився, створив собі «свій антикорупційний суд» на базі Солом’янського окружного. Попередні судді будуть змушені звільнитися, а на їхні місця наберуть за конкурсом нових, підконтрольних, або ж переведуть із тих, що були призначені раніше, вже при Порошенку. У зв’язку з цим контроль над НАБУ тепер необов’язковий, бо все зведеться до управління судовим органом, який вершитиме долю всіх напрацювань НАБУ.
Другий напрям реформи стосується глобального контролю над усіма місцевими судами в регіонах, який стане в нагоді на президентських виборах, в яких  захоче брати участь Президент. Так, згідно зі Ст. 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) місцевим загальним (як адміністративним)судам  підсудні адміністративні справи, пов’язані з виборчим процесом у частині оскарження рішень, дій або бездіяльності дільничних виборчих комісій. Оскарження результатів виборів у цілому по країні: згідно зі Ст. 22 КАСУ Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів, а суддів у зазначений суд призначаються вже саме Президентом.
Таким чином, на всіх рівнях гарант зробив повне перезавантаження суддівського корпусу в новостворені їм суди.
Захист та представництво інтересів лише адвокатом
Законом запроваджується нове поняття – професійна правнича допомога при реалізації права на справедливий суд (Ст. 10 Закону). Тобто, для надання професійної правничої допомоги діє адвокатура. Забезпечення права на захист від кримінального обвинувачення та представництво в суді здійснюється адвокатом за винятком випадків, установлених законом. Заміна терміну «правова допомога» на «правнича допомога» обумовлена стандартами української мови: прикметник, що застосовується для позначення відповідного виду допомоги, походить від іменника, який позначає саму професію особи, що надає таку допомогу («правник»).
  1. Створення Вищої ради правосуддя

На особливу увагу заслуговує створення Вищої ради правосуддя (ВРП) замість Вищої ради юстиції (ВРЮ). Її повноваження, якщо порівнювати з ВРЮ, суттєво розширюються, а порядок формування докорінно змінюється; до Ради правосуддя належатиме 21 член (Ст. 131 Конституції України). Тепер половина складу (10 членів) обиратиметься з’їздом суддів України. Інша половина має поділятися таким чином: по 2 члени від Президента, ВРУ, з’їзду адвокатів, конференції прокурорів, з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Голова Верховного Суду України є членом за посадою. Усі питання відповідальності, призначення, звільнення суддів вирішуються саме ВРП.
Зі структури Ради можна зробити висновок, що Президент має у ВРП 14 представників: двох призначає безпосередньо, а 12-х – непрямим шляхом (члени-судді, обрані на з’їзді суддів України, призначаються на свої посади Президентом України, а члени-прокурори, обрані на конференції прокурорів, є представниками прокуратури, яких призначив на свої посади Генеральний прокурор, а він, нагадаємо, є креатурою Президента). У той же час Парламент має лише двох представників. Таке співвідношення недопустиме при діючій формі правління в Україні.   
Склад Вищої ради правосуддя

Рис. 6

  1. Новий Закон про Конституційний Суд

Призначається 18 суддів: шість суддів – Президентом України, шість – Верховною Радою України та шість – з’їздом суддів України.
Новим у законопроекті є те, що відбір кандидатур на посаду судді КС на конкурсних засадах здійснюють конкурсні комісії, які створюють, відповідно, Президент України, Верховна Рада України, З’їзд суддів України (ст.12 Закону). Проте наведений спосіб призначення суддів КС був характерним для президентсько-парламентської форми правління (у той час, коли діяв попередній закон). У парламентсько-президентській республіці, якою є Україна, такий вплив Президента на утворення складу суддів КС неприпустимий.
Крім того, процедура створення таких комісій неминуче призводить до впливу Президента на відбір та призначення кандидатур на посади суддів КС. Окрім суддів, призначених особисто Главою держави, є реальна загроза, що від ВР посади займуть також «потрібні» Президенту люди, бо фактично обиратиме їх більшість у парламенті, що підконтрольна йому. З’їзд суддів також не є цілком незалежним, бо й тут значний вплив має Президент.
Які наслідки може мати такий стан речей, достатньо простежити на прикладі президенства Віктора Януковича, який через підконтрольних йому суддів КС у 2010 році визнав незаконною «конституційну реформу» 2004 року, що відкрило йому шлях до подальшої узурпації влади в країні.
Згідно з Законом, Конституційний Суд зазнає структурної перебудови; запропоновано нові структурні ланки: Сенат, Колегію, Велику палату.
Судді КС поділяються шляхом жеребкування на два Сенати по 9 членів у кожному (для повноважності кожного з них достатньо призначення 6 суддів). Така ж кількість необхідна для кворуму та прийняття рішення.
Нижче за структурною вертикаллю розташуються Колегії у складі трійок, які, як і в чинному законі, першими аналізуватимуть подання, звернення та скарги. Для вищих органів (Сенат, Велика палата) їх рішення не будуть обов’язковими, але одностайна відмова в прийнятті конституційної скарги до розгляду буде остаточною. Крім того, якщо хоча б один суддя КС побачить необхідність у відкритті провадження, її спрямують до Сенату.
Велика Палата діятиме в складі всіх членів КС. Фактично, згідно з чинним законом, це і є Конституційний Суд. Велика палата розглядатиме всі питання, які належать до повноважень КС, за винятком конституційних скарг. Для повноважності достатня присутність 12 суддів, а рішення ухвалюватиметься мінімум 10-ма голосами суддів КС. Передбачено право сенату відмовитися від розгляду справи на користь ВП.
Для вирішення питань внутрішньої діяльності КС у ньому можуть утворюватися постійні комісії.
Структура Конституційного Суду

Рис. 7

До Cт. 55 Конституції додано норму про те, що кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією, та в порядку, визначеному законом.
Конституцію України доповнено також новою статтею:
«Стаття 151-1. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано.»
Обидві новели необхідно оцінювати у взаємозв’язку. Так, згідно з ч. 3 ст. 55 кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією, та у порядку, визначеному законом.
Ст. 151-1 розкриває зміст цих підстав, а саме: особа може звернутися до КСУ тільки в разі, якщо на її думку застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. А якщо особа правник і вважає, що норми, які приймаються органами влади, суперечать Конституції, то правових підстав для звернення до Конституційного Суду України немає. Раніше в багатьох випадках секретарі КСУ на такі звернення надавали відповіді, що в конституційному зверненні має бути обґрунтовано необхідність в офіційному тлумаченні положень Конституції та законів України, яка передбачає доведення та документальне підтвердження суб’єктом права на конституційне звернення фактів неоднозначного застосування положень цих правових актів, а також порушення чи можливості порушення його конституційних прав і свобод. Під неоднозначним застосуванням положень Конституції України або законів України Конституційний Суд розуміє різне застосування одних і тих же норм цих правових актів судами України, іншими органами державної влади за однакових юридично значимих обставин (пункт 3 мотивувальної частини Ухвали від 12 травня 2010 року № 31-у/2010). Якщо в клопотанні правника зазначається про невідповідність нормативного акта положенням Конституції, то, на думку секретаріату КСУ, порушується питання конституційності положень – відповідно, суб’єктами права на конституційне подання з таких питань є Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, повноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд країни, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування. Громадяни та юридичні особи правом на внесення конституційного подання не наділені, тобто, суб’єкти конституційного подання залишаються незмінними.
Таким чином, для встановлення неконституційності закону фактично вимагається, щоб права заявника вже були порушені, це було предметом судового оскарження (в усіх судових інстанціях), і лише після цього виникає вірогідність відкриття конституційного провадження КСУ. На нашу думку, кращий ефект від такого інструменту, як скарга до КСУ з питань визначення відповідності законів приписам Основного закону, буде в тому разі, коли завдяки ньому запобігатиметься порушення прав, а не констатуватиметься постфактум.
Для реального гарантування права звернення до КСУ Ч. 3 Ст. 55 КУ в такій редакції: «Кожному гарантується право звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав та в порядку, установлених цією Конституцією». Водночас Ст. 151-1 викласти в такій редакції: «Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи».

ВИСНОВКИ

У парламентсько-президентській республіці, якою є Україна, надмірний вплив Президента на утворення складу суддів неприпустимий. Законодавчо встановлена процедура створення комісій призвела до впливу Президента на відбір та призначення кандидатур на посади суддів як Верховного Суду, так і Конституційного Суду.
Проголосована судова реформа, що розроблена командою Президента, не узгоджується з офіційною позицією держави щодо усунення гаранта від судової гілки влади. Реорганізація судів зроблена для глобального контролю над судами нижчого рівня. Такий контроль стане в нагоді на президентських виборах, тому що відповідно до положень Кодексу адміністративного судочинства України в місцевих судах оскаржуються рішення дільничних виборчих комісій.
Таким чином, на всіх рівнях Порошенко зробив повне перезавантаження суддівського корпусу в новостворені їм суди, поставивши в залежність суддів від своєї волі. Надалі саме завдяки цьому він отримає можливість здобути перемогу на президентських виборах 2019 року – шляхом недопущення справедливого суду при оскарженні результатів виборів.
ГО «Публічний аудит»