ГО «Публічний аудит» розробила і представила своє бачення інституційного розвитку Рахункової Палати України як основної передумови запровадження європейської системи державного фінансового контролю в Україні

ІНСТИТУЦІЙНИЙ РОЗВИТОК РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ ЯК ОСНОВНА ПЕРЕДУМОВА ЗАПРОВАДЖЕННЯ В УКРАЇНІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Система державного фінансового контролю в Україні ДО РЕФОРМИ

sys

Функціонуюча в Україні система державного фінансового контролю є громіздкою на неефективною.

Держфінінспекція (правонаступник КРУ) була створена і призначена для функціонування в адміністративно-командній системи, за якої КРУ було покликано перевіряти правильність видатків, а також використовувалося  для вирішення інших (у тому числі політичних) питань.

Яскравим прикладом залежності КРУ від влади є його використання у 2010 році як основної “робочої сили” при проведенні аудиту діяльності Уряду Тимошенко.

Зачасту перед КРУ ставилося питання “найти порушення” для зняття з посад “неугодних” керівників (таких прикладів – безліч).

Водночас ефективність роботи як КРУ, так і Держфінінспекції, є сумнівною.

Першим показником неефективності роботи ДФІ можна вважати те, що стан фінансово-бюджетної дисципліни не покращується. Можливо, ДФІ не концентрує основні зусилля на запровадженні ефективної системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в органах державного сектору (а спрямовує основні зусилля на ревізії і перевірки, щоб виявляти все більше і більше порушень) лише для того, щоб саме цими порушеннями обґрунтовувати необхідність свого функціонування.

З другого боку, відсоток кримінальних проваджень, порушених за результатами контрольних заходів ДФІ, є невисоким, а відсоток таких проваджень, доведених до логічного кінця – обвинувачуваного приговору – є ще меншим.

Запровадження у 2003 році в КРУ централізованого аудиту ефективності на той час було важливим і необхідним для країни кроком, оскільки цей вид діяльності, який мав здійснюватися Рахунковою палатою, у РП впроваджено ще не було. Проте сьогодні, коли Рахункова палата спроможна виконувати аудити, така діяльність ДФІ є дублюванням функцій РП, що призводить до додаткових контрольних заходів.

Створення у 2005 році в КРУ Центрального підрозділу гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю на той час було прогресивним кроком, адже Міністерство фінансів тоді було не готове для здійснення такої діяльності (а в ГоловКРУ працювала група однодумців та добре підготовлених фахівців). Проте з часом Мінфін посилив інституційну спроможність і наразі в Україні фактично функціонують 2 центральних підрозділи гармонізації – в ДФІ та у Мінфіні. Це спричиняє багато непорозумінь і суттєво гальмує реформи. ДФІ не зацікавлена у реальних змінах на краще у державному секторі, оскільки при підвищення фінансово-бюджетної дисципліни одразу ж постане питання про доцільність існування ДФІ.

Тому відповідними документами (Концепція розвитку ДВФК, Стратегія розвитку СУДФ тощо) передбачено розформування ДФІ як зайвого, неефективного елемента у системі ДФК.

Система державного фінансового контролю в Україні ПІСЛЯ РЕФОРМИ

sys-1

Розформування Держфініспекції та її територіальних органів

sys-2

sys-3

Рахункова палата України до реформування (нинішня редакція закону)

sys-4

В редакції Закону України від 11.07.1996 року № 315/96-ВР «Про Рахункову палату» Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй.

Основі функції Рахункової палати:

  • контроль за виконанням Державного бюджету України;
  • контроль інвестиційної діяльності органів виконавчої влади;
  • контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам;
  • перевіряє за дорученням Верховної Ради України кошторис витрат, пов’язаних з діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України;
  • контроль у сфері державних закупівель.
  • ТАКА ДІЯЛЬНІСТЬ Є:
    ДУБЛЮВАННЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВНОЇ ФІНАНСОВОЇ ІНСПЕКЦІЇ УКРАЇНИ
    (ст.4 Указу Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 «Про Положення про Державну  фінансову інспекцію України)
  • ПРОВЕДЕННЯ КОНТРОЛЬНИХ ЗАХОДІВ ПОСТФАКТУМ, коли кошти вже витрачені, порушення вже скоєні, зловмисників знайти й повернути кошти практично неможливо.

Рахункова палата України після реформування

sys-5

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ТА МЕТОДОЛОГІЧНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕФОРМУВАННЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ

Мета: (1) підвищення ефективності зовнішнього контролю та аудиту публічних фінансів шляхом імплементації стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) і кращих міжнародних методик, в тому числі аудиту доходів державного бюджету;
(2) створення системи державного фінансового контролю європейського зразка

1) Нова редакція Закону України «Про Рахункову палату»:

  • визначення статусу Рахункової палати як вищого органу аудиту публічних фінансів;
  • аудит дохідної та видаткової частин Державного бюджету України, аудит місцевих бюджетів  (в частині міжбюджетних трансфертів), аудит державних програм, інфраструктурних проектів,  а також державної власності, природних монополій;
  • аудит на усіх стадіях – попередній аудит (аудит проектів перед прийняттям управлінських рішень), поточний аудит (моніторинг виконання), подальший аудит;
  • попередній аудит проекту Державного бюджету, рішень Кабінету Міністрів України, що приймаються на виконання Закону України про Держбюджет на відповідний рік;
  • аудит найбільш ризикових операцій (перед прийняттям управлінських рішень головними розпорядниками бюджетних коштів) з використанням розробленої Рахунковою палатою системи ризиків у діяльності підконтрольних суб’єктів (юридичні особи) та об’єктів аудиту (програми, сфери діяльності  тощо);
  • моніторинг в системі он-лайн платежів, які здійснюються через органи, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів за допомогою «єдиного платіжного вікна»;
  • зміцнення незалежності та професійності членів Рахункової палати;
  • гарантування публічності, гласності та відкритості в роботі Рахункової палати, забезпечення вільного доступу громадськості до результатів її діяльності.

2) Імплементація стандартів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю       (INTOSAI) для створення системи державного фінансового контролю європейського зразка:

  • закріплення необхідності та порядку імплементації міжнародних аудиторських стандартів ISSAI;

Зокрема Стандартами аудиту INTOSAІ передбачено*:
“2.1.31. В деяких країнах перевірка законності набуває форми попереднього (профілактичного) контролю державних витрат через погодження (затвердження) таких витрат самим вищим органом контролю державних фінансів (ВОКДФ)…
2.1.33. На відміну від контролю за фактом (a posteriori), під час якого порушення виявляються постфактум і їх важче виправляти, попередній контроль супроводжується негайною санкцією: забороною заліку статті витрат у разі виявлення ВОКДФ порушення закону чи вимог бухгалтерського обліку.
2.1.34. Деякі ВОКДФ беруть участь в розробці та/або рецензуванні і затвердженні систем бухгалтерської звітності, а потім, коли такі системи починають функціонувати, відстежують їх використання” ВОКДФ – вищий орган контролю державних (публічних) фінансів.


*Стандарти аудиту / Керівні принципи аудиту державних (публічних) фінансів. Збірник базових документів INTOSAІ. – Київ, травень 2003. 122 с. – с. 51


ПІДГОТОВКА КАДРІВ ТА ІНФОРМАЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ (1)

1. Перепідготовка фахівців, які після розформування ДФІ будуть призначені на посади до:

  • Рахункової палати та її регіональних представництв;
  • підрозділів внутрішнього аудиту центральних та місцевих органів виконавчої влади;
  • спеціального органу, уповноваженому на виявлення шахрайства з фінансовими ресурсами

2. Підвищення кваліфікації фахівців:

  • Рахункової палати та її регіональних представництв;
  • підрозділів внутрішнього аудиту центральних та місцевих органів виконавчої влади;

3. Навчання керівників вищої та середньої ланки в центральних та місцевих органах виконавчої влади, інших органах державного і комунального секторів економіки з питань фінансового управління і контролю та внутрішнього аудиту

4. Проведення семінарів, нарад, круглих столів, інших публічних заходів

5. Розробка стратегії комунікацій та широке висвітлення реформи у ЗМІ

6. Залучення до підготовки кадрів та підвищення кваліфікації міжнародних організацій та експертів, обмін досвідом, навчання, стажування та інші заходи як в Україні, так і за кордоном

7.  Створення при Рахунковій палаті навчально-наукового центру:

  • наукове забезпечення діяльності Рахункової палати;
  • підготовка кадрів та підвищення кваліфікації;
  • сертифікація аудиторів державного сектора

ЗМІНИ У СТРУКТУРІ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ

ПРОПОНУЄТЬСЯ:

  • в кожному галузевому департаменті Рахункової палати відокремити окремо управління (відділ) попереднього аналізу та операційного аудиту (за видами діяльності) від управління (відділів) поточного аналізу та подальшого аудиту (за видами діяльності);
  • створити Департамент стратегічного розвитку та міжнародного співробітництва, об’єднавши Управління міжнародного співробітництва з Управлінням стратегічного розвитку, аналітики та стандартів;
  • створити Управління внутрішнього аудиту.